Håndbok for samfunnsøkonomiske analyser

Transkript

1 Håndbok for samfunnsøkonomiske analyser Utkast juni 2010

2 2

3 Forord [Forordet blir skrevet til endelig utgav 3

4 Innholdsfortegnelse FORORD... 3 HVORFOR GJENNOMFØRE SAMFUNNSØKONOMISKE ANALYSER?... 5 KRAV TIL Å GJENNOMFØRE SAMFUNNSØKONOMISKE ANALYSER... 5 SAMFUNNSØKONOMISKE ANALYSER SOM EN DEL AV GOD STATLIG VIRKSOMHETSSTYRING... 5 HVA ER EN SAMFUNNSØKONOMISK ANALYSE?... 7 ULIKE VARIANTER AV SAMFUNNSØKONOMISKE ANALYSER... 7 HÅNDBOKENS FORMÅL OG FORHOLD TIL ANDRE VEILEDERE... 9 MÅLGRUPPEN OG FORMÅLET MED HÅNDBOKEN... 9 ANDRE VEILEDERE I SAMFUNNSØKONOMISKE ANALYSER... 9 SEKS TRINN I EN SAMFUNNSØKONOMISK ANALYSE FORENKLEDE ANALYSER TRINN 1: BESKRIVE PROBLEM OG MÅL PROBLEMBESKRIVELSE FASTSETTE MÅL TRINN 2: SPESIFISERE TILTAK IDENTIFISERING AV RELEVANTE TILTAK BESKRIVELSE AV DE RELEVANTE TILTAKENE TRINN 3: BESKRIVE OG VERDSETTE VIRKNINGER HVILKE GRUPPER BLIR BERØRT? BEHANDLING AV VIRKNINGER SOM KAN VERDSETTES BEHANDLING AV VIRKNINGER SOM IKKE KAN VERDSETTES FORDELINGSVIRKNINGER TRINN 4: BEREGNE SAMFUNNSØKONOMISK LØNNSOMHET NÅVERDIMETODEN KALKULASJONSRENTEN LEVETID TRINN 5: SYNLIGGJØRE USIKKERHET ULIKE FORMER FOR USIKKERHET SYNLIGGJØRING AV USIKKERHET TRINN 6: GI EN SAMLET VURDERING OG ANBEFALE UTFORMING AV BESLUTNINGSGRUNNLAG GEVINSTPLAN PRESENTASJON AV ANALYSEN BESLUTNING OM VALG AV TILTAK TILTAK MED BUDSJETTVIRKNING FOR DET OFFENTLIG NOEN VERKTØY TIL BRUK ETTER AT TILTAKET ER BESLUTTET OG IVERKSATT LØPENDE RESULTATMÅLING GEVINSTREALISERING EVALUERING OPPSUMMERING OG SJEKKLISTE TRINNENE I EN ANALYSE SAMFUNNSØKONOMISK ANALYSE EN SJEKKLISTE ORDLISTE REFERANSER VEDLEGG A: VERDSETTING AV GODER SOM IKKE OMSETTES I MARKEDER VEDLEGG B: KALKULASJONSRENTEN 4

5 Hvorfor gjennomføre samfunnsøkonomiske analyser? Departementer og statlige virksomheter skal sikre at samfunnets ressurser blir brukt på en måte som sikrer høyest mulig velferd. Staten har andre mål enn private foretak ved at det er samfunnets samlede velferd som skal ivaretas, ikke bedriftsøkonomiske overskudd. For å få frem gode tiltak for samfunnet som helhet er det viktig at det gjennomføres analyser som ivaretar samfunnsperspektivet, og ikke kun får frem hvilke tiltak som er best ut fra den enkelte virksomhets budsjett. Det er en strategisk viktig ledelsesbeslutning å ta i bruk samfunnsøkonomisk metode som verktøy i forkant av beslutning om gjennomføring av tiltak. Offentlige tiltak utsettes ikke for de samme økonomiske krefter som private tiltak, noe som setter ekstra store krav til vurderingen av ulike tiltak. Samfunnsøkonomiske analyser er et viktig verktøy for effektiv ressursbruk i staten i mangel på det private markedets mekanismer. Samfunnsøkonomiske analyser gir økt informasjon i forkant av en beslutning om gjennomføring eller ikke av et tiltak. Samfunnsøkonomisk analyse kan også bidra til å gjøre vurderingene bak beslutningen om iverksetting av statlige tiltak mer synlige for offentligheten. En slik åpenhet gir mulighet for å sjekke ut om tiltak er fundert på gode samfunnsvurderinger og er viktig for å sikre allmennhetens interesser. Krav til å gjennomføre samfunnsøkonomiske analyser Kravet til å gjennomføre av samfunnsøkonomiske analyser før beslutning om tiltak fattes er forankret i Utredningsinstruksen (Fornyings- og administrasjonsdepartementet, 2007). Formålet med instruksen er å sikre god forberedelse av og styring med offentlige reformer, regelendringer og andre tiltak. Bruk av samfunnsøkonomiske analyser er også forankret i de grunnleggende styringsprinsippene i reglement for økonomistyring i staten (økonomireglementet), spesielt til kravet om effektiv ressursbruk (økonomireglementet 1) og til kravet om at alle virksomheter skal sikre tilstrekkelig styringsinformasjon og forsvarlig beslutningsgrunnlag (økonomireglementet 4). Bestemmelser om økonomistyring i staten pkt krever at alle statlige investeringsprosjekt med en forventet kostnad over 500 mill. kroner skal gjennomgå ekstern kvalitetssikring før de legges frem for vedtak i Stortinget. Kvalitetssikringsordningen (KS-ordningen) gjelder kvalitetssikring av konseptvalg i tidlig fase (KS1) og kvalitetssikring av styringsunderlag samt kostnadsoverslag, herunder usikkerhetsanalyse av det valgte prosjektalternativet (KS2). Samfunnsøkonomiske analyser som en del av god statlig virksomhetsstyring Mange statlige virksomheter har i tillegg til de formelle kravene i økonomireglementet og Utredningsinstruksen etablert interne retningslinjer for hvordan tiltak skal analyseres og planlegges, igangsettes, følges opp og evalueres. Samfunnsøkonomiske analyser er en naturlig del av virksomhetens system for mål- og resultatstyring. Analysen bidrar til å forenkle arbeidet med resultatmåling og til å etablere indikatorer for å måle at gevinster faktisk hentes ut. Når det foreligger en analyse vil også arbeidet med evaluering av tiltaket etter iverksetting forenkles. 5

6 Hvorfor gjennomføre samfunnsøkonomiske analyser? Figur 1 viser hvordan samfunnsøkonomisk analyse inngår i virksomhetsstyringen. Løpende resultatmåling og evaluering av tidligere tiltak gir grunnlag for stadig læring og informasjon for vurdering av den gjeldende situasjonen på virksomhetens ansvarsområde og vurdering av nye tiltak. Figur 1 Samfunnsøkonomisk analyse er en naturlig del av virksomhetsstyringen. Beskrive problem (trinn 1) Informasjon/ læring Mål for tiltak (trinn 1) Resultatmåling/ evaluering av tiltak Vurderinger av alternativer (trinn 2-6) Gjennomføring av tiltak/ gevinstrealisering 6

7 Hva er en samfunnsøkonomisk analyse? Samfunnsøkonomisk analyse er en metode som brukes for å identifisere og prioritere mellom ulike tiltak som kan iverksettes for å svare på et problem og oppnå et konkret mål. En samfunnsøkonomisk analyse gir systematisk informasjon om nytte- og kostnadsvirkninger av ulike alternative tiltak slik at beslutningstaker får et grunnlag til å vurdere i hvilken grad ulike tiltak er samfunnsøkonomisk lønnsomme. Analysen skal gi et grunnlag for å rangere og prioritere mellom alternative tiltak. Når et tiltak er samfunnsøkonomisk lønnsomt betyr det at samfunnet som helhet er villig til å betale minst så mye som tiltaket koster. Mange tiltak har som formål å øke velferden for befolkningsgrupper eller å endre de økonomiske rammebetingelsene for næringslivet. En samfunnsøkonomisk lønnsomhetsanalyse innebærer derfor ikke bare en vurdering av de økonomiske virkningene for den statlige virksomheten selv, men virkninger for alle grupper i samfunnet som blir berørt av tiltaket. I prinsippet skal alt som påvirker ressursbruken eller velferden til noen i samfunnet tas med, men begrenset til virkninger for grupper i Norge. En samfunnsøkonomisk analyse vil normalt bygge på mange av de samme elementene som en bedriftsøkonomisk analyse. For en del tiltak og prosjekter kan hovedtyngden av arbeidet bestå i en analyse av bedriftsøkonomiske virkninger. Til forskjell fra bedriftsøkonomiske lønnsomhetsvurderinger, som har fokus på virksomhetens egen aktivitet eller overskudd, er målet med samfunnsøkonomiske lønnsomhetsanalyser å bruke ressursene slik at velferden eller den samfunnsøkonomiske nytten blir høyest mulig. En samfunnsøkonomisk analyse gir informasjon om alternative tiltak og om konsekvensene av tiltak, som for eksempel om kostnader, nyttevirkninger, risiko for at noen virkninger blir betydelig annerledes enn estimert, hvilke grupper som berøres av tiltaket og eventuelle fordelingsvirkninger. Metoden innebærer at vi forsøker å verdsette virkningene i kroner så langt det er mulig og gir meningsfull informasjon. Samfunnsøkonomisk analyse er en svært anvendelig metode som kan brukes helt fra vurdering av små tiltak til de største tiltakene med budsjettvirkning over 500 mill. kroner (tiltak innenfor Finansdepartementets kvalitetssikringsordning, se omtale ovenfor) samt reformer. Tiltak som kan analyseres er: regulatoriske (for eksempel lover, forskrifter, regelverk og enkeltvedtak) økonomiske (investeringer, bevilgninger til ulike formål, skatter og avgifter) organisatoriske (for eksempel omorganiseringer, omstillinger og flytting av virksomheter) andre typer virkemidler (for eksempel informasjonskampanjer og holdningskampanjer) Ulike varianter av samfunnsøkonomiske analyser Samfunnsøkonomiske analyser kan deles inn i tre hovedtyper. Disse tre analysetypene har til felles at tiltakene som vurderes i analysen, skal løse samme problem og har samme målsetning. En kort beskrivelse av de tre hovedtypene av analyser: Nytte-kostnadsanalyse: En nytte-kostnadsanalyse er den mest fullstendige formen for samfunnsøkonomisk analyse, der alle sentrale virkninger er verdsatt i kroner. Hovedprinsippet i en slik analyse er at alle nytte- og kostnadsvirkninger verdsettes i kroner så langt det lar seg gjøre, og virkninger som ikke lar seg 7

8 Hva er en samfunnsøkonomisk analyse? verdsette beskrives og vurderes kvalitativt. Siden både nytte- og kostnadssiden er verdsatt i kroner, kan vi beregne den samfunnsøkonomiske lønnsomheten for hvert tiltak. Kostnadseffektivitetsanalyse: Dersom kostnadssiden ved ulike tiltak som kan nå samme mål er mulig å verdsette, mens nyttesiden er vanskelig å verdsette, er det mulig å gjennomføre en kostnadseffektivitetsanalyse. Analysen forutsetter at alle tiltakene har samme nytteeffekter. Formålet med denne typen analyser er å finne frem til det tiltaket som har lavest kostnad, dvs. det mest kostnadseffektive tiltaket for en gitt målsetning. Kostnads-virkningsanalyse: I tilfeller der det ikke er mulig å verdsette nyttevirkningene i kroner og nyttesiden varierer mellom ulike tiltak, kan vi ikke uten videre velge det billigste tiltaket. I en slik analyse beregnes kostnadene for de ulike tiltakene og i tillegg gis en kvalitativ beskrivelse av de ulike nyttevirkningene. Felles for kostnadseffektivitetsanalyser og kostnads-virkningsanalyser er at vi ikke får beregnet den samfunnsøkonomiske lønnsomheten, siden det kun er kostnadssiden som er verdsatt i kroner. Analysene kan likevel gi nyttig informasjon for beslutningstakere i vurderingen av ulike tiltak. Hovedinnholdet i denne håndboken er rettet mot nytte-kostnadsanalyser. De grunnleggende prinsippene og trinnene som skal følges i en samfunnsøkonomisk analyse er imidlertid de samme for alle analysetypene. Ja, men.. Jeg er usikker på hvilken analysetype jeg bør velge, er dette noe jeg må avgjøre før arbeidet med analysen starter opp? Det kan være vanskelig å på forhånd ta stilling til hvilken analyseform som er best egnet. Som oftest kan dette best vurderes underveis i analysen. Utgangspunktet bør være at man forsøker å gjennomføre en mest mulig fullstendig nytte-kostnadsanalyse. Hvorvidt analysen man til slutt ender opp med kan kalles en nytte-kostnadsanalyse avhenger av om alle sentrale virkninger er verdsatt i kroner. Spesielt nyttesiden vil i mange offentlige tiltak være utfordrende å sette en kroneverdi på, som for eksempel verdien av et offentlig tjenestetilbud (skoler, eldresentre mv.). Et viktig budskap i denne håndboken er at man må forsøke å verdsette virkninger så fremt det er mulig og gir meningsfull informasjon. I de tilfellene man vurderer at noen - men ikke alle sentrale virkninger lar seg verdsette i kroner er det lite hensiktsmessig å beregne den samfunnsøkonomiske lønnsomheten. Analysen kan da heller ikke kalles for en fullstendig nyttekostnadsanalyse og man må i slike tilfeller velge en av de to andre analysetypene. 8

9 Håndbokens formål og forhold til andre veiledere Målgruppen og formålet med håndboken Målgruppen for håndboken er ledere og medarbeidere i departementer og statlige virksomheter som skal bestille, utføre, bidra til eller kvalitetssikre analyser. Formålet med håndboken er å gi økt kompetanse om samfunnsøkonomisk analyse og ikke minst økt forståelse for betydningen av å ta i bruk dette verktøyet som beslutningsgrunnlag. Håndboken skal gi leseren en grunnleggende innføring i metode for å utføre en samfunnsøkonomisk analyse. Beskrivelsen av metoden er presentert på en enkel og brukervennlig måte og krever i utgangspunktet ingen spesielle forkunnskaper. Håndboken innholder praktiske tips og konkrete eksempler for å illustrere metoden. Håndboken skal gjøre leseren i stand til å gjøre enkle analyser og deler av mer kompliserte analyser. Mer kompliserte analyser vil ofte kreve betydelig erfaring og avansert metodebruk som ikke dekkes av denne håndboken. Finansdepartementets veileder i samfunnsøkonomiske analyser (Finansdepartementet, 2005a), som denne håndboken er basert på, har en grundigere gjennomgang enn håndboken av flere temaer. Det finnes også en rekke lærebøker i nytte-kostnadsanalyser som gir mer dyptgående beskrivelser av ulike metodiske emner. Andre veiledere i samfunnsøkonomiske analyser Håndboken tar utgangspunkt i metoden i Finansdepartementets veileder i samfunnsøkonomiske analyser (2005a) 1 og Finansdepartementets rundskriv R-109/2005 om behandling av kalkulasjonsrente, risiko, kalkulasjonspriser og skattekostnad i samfunnsøkonomiske analyser (Finansdepartementet, 2005c). Håndboken dekker de fleste temaer i Finansdepartementets veileder, men har en mer kortfattet fremstilling av en del temaer. Tilsvarende som i Finansdepartementets veileder legger vi i håndboken vekt på overordnet, sektoruavhengig metode. I konkrete analyser vil det normalt være nødvendig med mer detaljert, sektorspesifikk kunnskap. Flere departementer og statlige virksomheter har utarbeidet egne veiledere for konsekvensutredninger og samfunnsøkonomiske analyser på deres sektorområder. Videre er det utarbeidet egne veiledere for KS-ordningen. 2 SSØ har utarbeidet flere veiledere knyttet til ulike tema innenfor samfunnsøkonomisk analyse. Samfunnsøkonomisk analyse og gevinstrealisering av IKT-prosjekter (SSØ, 2006a) har en trinnvis tilnærming som denne håndboken bygger videre på. Veilederen Omstilling av statlige virksomheter. Veileder i beregning av samfunnsøkonomiske gevinster og kostnader (SSØ og Difi, 2008) er ment særskilt for analyser av organisatoriske endringer og geografiske flyttinger av virksomheter. Veilederen Behandling av usikkerhet i samfunnsøkonomiske analyser (SSØ, 2006b) ser nærmere på håndtering av usikkerhet i samfunnsøkonomiske analyser. Videre gir veilederen i gevinstrealisering (SSØ, 2010) metode og verktøy for planlegging og oppfølging av gevinster av statlige tiltak. 1 Finansdepartementet (2005a) er basert på NOU 1997:27 og NOU 1998:16. 2 Se hjemmesiden til 9

10 Seks trinn i en samfunnsøkonomisk analyse Håndboken presenterer seks trinn som det er hensiktsmessig å gjennomføre i en samfunnsøkonomisk analyse. De seks trinnene er en hjelp til å systematisere den samfunnsøkonomiske analysen. Figur 2 viser de seks trinnene, mens det i boksen nedenfor gis en kortfattet oversikt over innholdet i de seks trinnene. Figur 2 Trinnene i en samfunnsøkonomisk analyse. Trinn 1: Beskrive problem og mål Trinn 4: Trinn 2: Trinn 3: Beregne Trinn 5: Spesifisere Beskrive og samfunnsøkonomisk usikkerhet Synliggjøre tiltak verdsette virkninger lønnsomhet Trinn 6: Gi en samlet vurdering og anbefale Velge tiltak Måle resultater Realisere gevinster Evaluere Oppdelingen i trinn gjør det enklere både å planlegge og gjennomføre analysen. Den gjør det lettere for beslutningstakere og andre som skal lese analysen å forstå hvordan denne er blitt gjennomført. De seks trinnene gir en stilisert og rettlinjet fremstilling av analyseprosessen. I praksis vil gjennomføringen av analysen ofte være en iterativ prosess, der det er nødvendig å gå frem og tilbake mellom de ulike trinnene fremfor å følge et lineært løp. En vanlig situasjon ved gjennomføring av en analyse er at den starter på trinn 3, ved verdsetting av nytte og kostnader ved et forhåndsbestemt tiltak, fordi for eksempel oppdragsgiver ønsker en bekreftelse på lønnsomheten ved nettopp dette tiltaket. Det er da svært viktig å gå tilbake og starte med spørsmålet om hva problemet egentlig er. Kanskje finner du ut at det er helt andre tiltak som kan bidra til å løse problemet på en kostnadseffektiv måte og som er mer målrettet, eller at det på dette området ikke eksisterer problemer som krever iverksetting av nye offentlige tiltak. Arbeidet med de ulike trinnene vil i tillegg gjerne gjøres parallelt: For eksempel skjer verdsetting av de enkelte nytte- og kostnadsvirkninger (trinn 3) i praksis ofte parallelt med beregningen av den samfunnsøkonomiske lønnsomheten (trinn 4). 10

11 Seks trinn i en samfunnsøkonomisk analyse Innholdet i trinnene i en samfunnsøkonomisk analyse Trinn 1: Beskrive problem og mål: Analysen skal starte med en problembeskrivelse der det skal gjøres rede for dagens situasjon og hvilke udekkede behov som tilsier og motiverer for at det offentlige bør iverksette tiltak på området. Ut fra problembeskrivelsen og virksomhetens overordende formål skal mål for tiltaket fastsettes. Trinn 2: Spesifisere tiltak: Alle relevante tiltak for å nå målene fastsatt i trinn 1 skal identifiseres og beskrives. Trinn 3: Beskrive og verdsette virkninger: Alle relevante virkninger for alle berørte grupper og for hvert enkelt tiltak skal beskrives verbalt. Virkningene skal verdsettes i kroner så langt det lar seg gjøre. Virkninger som ikke lar seg verdsettes i kroner skal beskrives og vurderes. De ikke-prissatte virkningene anbefales systematisert og sammenstilt verbalt og/eller ved hjelp av +/- metoden. Eventuelle fordelingsvirkninger av de ulike tiltakene skal synliggjøres. Trinn 4: Beregne samfunnsøkonomisk lønnsomhet: Den samfunnsøkonomiske lønnsomheten ved hvert av tiltakenes verdsatte virkninger beregnes ved hjelp av nåverdimetoden. Trinn 5: Synliggjøre usikkerhet: De fleste tiltak vil være beheftet med større eller mindre grad av usikkerhet. Denne usikkerheten skal synliggjøres. Trinn 6: Vurdere samlet og anbefale: Til sist i analysen skal det foretas en samlet faglig vurdering av tiltakene og eventuelt gis en anbefaling. Etter at et tiltak er besluttet gjennomført, er det viktig å sikre en god gjennomføring og oppfølging: Det bør legges opp til løpende måling og rapportering av resultatene av det iverksatte tiltaket og utarbeide en konkret oppfølgingsplan for uttak av gevinster (gevinstrealiseringsplan). Tiltak skal evalueres ut fra vurdering av dets risiko, vesentlighet og egenart. Alle trinnene i en samfunnsøkonomisk analyse er viktige og bør som hovedregel følges. Til gjennomføringen av hvert enkelt trinn vil det normalt være knyttet en del forutsetninger. For at analysen skal kunne etterprøves, er det viktig å gjøre rede for hvilke datakilder, forutsetninger og metode som er benyttet. Dette omtales nærmere under trinn 6. Hoveddelen av denne håndboken vil bli brukt til å gå gjennom hvert av de seks trinnene i en fullstendig samfunnsøkonomisk analyse. 11

12 Seks trinn i en samfunnsøkonomisk analyse Eksempel: Økt sikkerhet i fritidsbåter - Introduksjon For å vise hvordan samfunnsøkonomiske analyser kan gjøres i praksis, vil vi illustrere hvert av trinnene med eksempelet økt sikkerhet i fritidsbåter. Eksempelet er valgt fordi tiltak for å øke sikkerheten i fritidsbåter har virkninger som illustrerer betydningen av å inkludere en samfunnsøkonomisk analyse som en del av beslutningsgrunnlaget for nye tiltak. Vi antar at elementer av metodiske art i eksempelet kan overføres til analyser på andre områder. Fordi den primære målsettingen med den illustrerende analysen er å vise i praksis hvordan en samfunnsøkonomisk analyse kan gjøres etter trinnene i håndboken, begrenser vi oss til å se på to alternative tiltak for å bedre sikkerheten. Analysen med alle dens forutsetninger, resultater og vurderinger er fiktiv. Analyseillustrasjonen må derfor ikke brukes som en kilde for tall og statistikk. Forenklede analyser Dersom tiltaket er enkelt og oversiktelig, og/eller dersom det er lite, kan det være tilstrekkelig å gjøre en forenklet analyse. Dette kan dreie seg om tiltak som har små budsjettmessige virkninger og/eller berører små grupper i befolkningen. Analysen kan i slike tilfeller begrenses til å følge trinnene 1 3 og trinn 6. Hvert av disse trinnene kan også gjøres mindre grundig og omfattende enn i en fullstendig analyse. En forenklet analyse bør som et minimum omfatte: Trinn 1: Beskrive problem og fastsette mål. Trinn 2: Identifisere og beskrive alternative tiltak som kan oppnå fastsatte mål. Trinn 3: Identifisere berørte grupper og beskrive fordeler og ulemper ved de ulike tiltakene. Trinn 6: Gi en samlet vurdering av tiltakene og en eventuell anbefaling av hvilket tiltak som bør gjennomføres. 12

13 Trinn 1: Beskrive problem og mål Trinn 2: Spesifisere tiltak Trinn 3: Beskrive og verdsette virkninger Trinn 4: Beregne samfunnsøkonomisk lønnsomhet Trinn 5: Synliggjøre usikkerhet Trinn 6: Gi en samlet vurdering og anbefale Gjør rede for bakgrunnen og begrunnelsen for at tiltak vurderes gjennomført. *** Beskriv basisalternativet, det vil si situasjonen i dag og forventet videre utvikling hvis det ikke gjøres tiltak på området. *** Presiser hvilke mål som ønskes oppnådd med å iverksette tiltak. Det kan være nyttig å klassifisere mål etter hovedmål, delmål og resultatmål. Senter for statlig økonomistyring Side 1 13

14 Trinn 1: Beskrive problem og mål Det første trinnet i en samfunnsøkonomisk analyse er å beskrive hva som er problematisk med dagens situasjon. Her må det gå tydelig frem at identifiserte behov er reelle og av en slik art at det er en samfunnsoppgave å løse disse. Fastsatte mål skal avledes direkte av identifiserte problem og behov. Trinn 1 i analysen er svært viktig idet den danner grunnlag for den videre analysen. Først når du har gjort en grundig jobb i dette trinnet, har du et godt grunnlag for å vurdere hvilke tiltak som er relevante for å oppfylle målsetningene. Problembeskrivelse Utgangspunktet for enhver samfunnsøkonomisk analyse er å gjøre rede for bakgrunnen og begrunnelsen for at tiltak bør vurderes iverksatt. Det kan være nyttig å se behovet for tiltak i en større sammenheng, for eksempel i lys av virksomhetens formål, politiske/strategiske valg og den historiske utviklingen på området. Denne delen av analysen skal klargjøre hva som er problematisk med dagens situasjon og skal gi motivasjon for å iverksette tiltak. Følgende kontrollspørsmål som kan være nyttig å stille: Er det gitt tilstrekkelig god begrunnelse for at tiltak bør iverksettes? Er det rimelig å anta at gevinster ved tiltak vil overstige kostnadene? Det er viktig at trinn 1 klargjøres i nært samarbeid med den som er oppdragsgiver for analysen, ettersom dette grunnlaget vil fungere som premiss for den videre analysen. Beskriv basisalternativet Basisalternativet er en sentral del av problembeskrivelsen. Basisalternativet er situasjonen i dag, og omfatter i tillegg den forventede videre utviklingen dersom det ikke settes i verk tiltak på området. Det er altså ikke tilstrekkelig å beskrive dagens situasjon, men også fremtidig utvikling uten tiltak på området skal tas med i problembeskrivelsen. Basisalternativet vil kunne bli resultatet dersom tiltak ikke iverksettes, og er således en dokumentasjon av å ikke gjøre noe innenfor den aktuelle analyseperioden. For eksempel kan det være identifisert et problem med at en stor andel av befolkningen lider av muskel- og skjelettsykdommer, noe som kan forventes å være et økende problem fremover ved en stadig økende andel eldre. Basisalternativet har også en viktig funksjon senere i analysen. I en samfunnsøkonomisk analyse skal de forventede virkninger av ulike tiltak måles opp mot et sammenlikningsgrunnlag (se trinn 3), det vil si basisalternativet. Det er viktig at basisalternativet fremstår som et realistisk alternativ. I basisalternativet skal det for eksempel tas hensyn til nødvendige vedlikeholdsinvesteringer for å opprettholde et realistisk alternativ fremover i tid. I praksis kan det være tvil om hvilke vedlikeholdsinvesteringer det er riktig å legge inn i basisalternativet. Hvis slike investeringer samlet utgjør et vesentlig beløp sammenlignet med aktuell nyinvestering, bør dette synliggjøres som et eget tiltak (se trinn 2). Det er viktig å peke på forhold som over tid kan forsterke eller redusere dagens problemer dersom ingen tiltak settes i verk. Hvis ikke vil gevinstene og/eller kostnadene 14

15 Trinn 1: Beskrive problem og mål ved å realisere tiltaket bli under- eller overestimert. To eksempler på forhold som skal tas med i basisalternativet er: øvrige planer som skal gjennomføres uavhengig av tiltaket tiltak som følger av nasjonalt regelverk og/eller implementering av EU-direktiver Fastsette mål Mål er en beskrivelse av en ønsket tilstand eller et ønsket resultat. Gode mål er en forutsetning for å vurdere alternative tiltak og for å vurdere eller måle resultater av tiltak etter gjennomføring. I målbeskrivelsen bør en ikke binde seg til én bestemt løsning, men fokusere på hvilke overordnede behov som faktisk finnes og hva en ønsker oppnådd gjennom tiltaket. Disse målene bør igjen være avledet av den enkelte virksomhets formål eller visjon. Det er viktig å skille mellom mål og virkemiddel. Det kan for eksempel være et mål å redusere kriminaliteten i et område. En ressursmessig styrking av politietaten er i denne sammenheng ikke et mål i seg selv, men kan være et av flere mulige tiltak for å oppnå målet. Mål er med andre ord hva som ønskes oppnådd, mens virkemidlene fremkommer ved å spørre hvordan vi skal komme dit. Målene i en samfunnsøkonomisk analyse bør som hovedregel formuleres i hovedmål og delmål. For enkle analyser kan det holde med ett konkret hovedmål. Det er viktig at målene samlet sett besvarer hva som skal oppnås, hvor mye og når. Et eksempel på et hovedmål som oppfyller disse kriteriene er Legionellasmitte forårsaker ingen omkomne i Norge innen Følgende krav bør stilles til hovedmål: Målet er en konkretisering av hva formålet eller intensjonen med å løse et samfunnsproblem betyr for samfunnet og brukerne. Målet avledes direkte av identifiserte behov og problem. Målet er konsistent med virksomhetens formål, overordnede politiske målsetninger og eksisterende regelverk på området. Antall hovedmål bør ikke være for høyt, men tilstrekkelig mange til å dekke alle viktige hensyn. Målene bør ikke være overlappende Ordvalget er klart og uten tvetydigheter. Delmålene er konkretiseringer av hovedmålene. Kravet for delmål er at disse skal være hensiktsmessige bidrag til realisering av tiltakets hovedmål. For hvert mål kan det også fastsettes ett eller flere resultatmål og indikatorer for måling av måloppnåelse 3, som kan brukes til å dokumentere at, eller i hvilken grad, målet er nådd. Resultatmålene bør være SMARTE: Spesifikke Målbare Aksepterte 3 Resultatmål er en såkalt styringsparameter kjennetegnet ved at det er knyttet et konkret ambisjonsnivå for hvilke resultater som skal nås i den aktuelle perioden, se SSØs veileder i mål- og resultatstyring (SSØ, 2006c). 15

16 Trinn 1: Beskrive problem og mål Realistiske Tidsavgrensede Enkle En rekke analyser har gjerne mange mål, som i større eller mindre grad er avhengig av hverandre. Eksempelvis kan tiltak for å få flere i arbeid ha flere enn bare ett mål. I slike situasjoner anbefales det å utarbeide et målhierarki. Målhierarkiet tydeliggjør hvordan de ulike målene forholder seg til hverandre og bygger opp under hverandre. I boksen nedenfor illustrerer vi hvordan en problem- og målbeskrivelse i en samfunnsøkonomisk analyse av alternative tiltak for å redusere antallet drukningsulykker fra småbåter kan se ut. Eksempel: Økt sikkerhet i fritidsbåter Beskrivelse av problem og fastsettelse av mål Problembeskrivelse Antallet som omkommer i småbåtulykker i Norge anses å være for høyt. Hvor mange som omkommer varierer fra år til år, og i perioden mistet i gjennomsnitt 32 personer livet hvert år i ulykker med fritidsbåter. Tall fra 2008 illustrerer problemet: Totalt omkom 30 personer i småbåtulykker i Alle var menn, de aller fleste eldre enn 40 år. 11 av de omkomne brukte ikke redningsvest, og fire personer var alkoholpåvirket. Dødsårsaken til 14 av de totalt 30 omkomne var at båten kantret. Undersøkelser viser at de fleste av dagens førere av fritidsbåt mangler formell opplæring i å føre båt. Basisalternativet I basisalternativet antar vi at det ikke vil skje noen regelverksendringer eller lignende som kan ha betydning for antallet dødsfall og ulykker med fritidsbåter. Uten tiltak, og med et stadig økende antall fritidsbåter med stor motorytelse, er det liten grunn til å anta at det årlige gjennomsnittet for antallet som omkommer eller blir skadet vil reduseres i årene fremover. I beregningene har vi derfor lagt til grunn at forventet antall dødsfall i basisalternative er 32 per år. Mål for tiltak Følgende mål fastsettes for gjennomføring av tiltak: Hovedmål: Redusere antallet omkomne og skadde ved småbåtulykker innen Resultatmål: Innen utgangen av år 2020 skal antall omkomne i forbindelse med bruk av småbåter/fritidsbåter reduseres årlig med 25 %, målt som et gjennomsnitt over siste femårsperiode. Innen utgangen av år 2020 skal antall personskader i forbindelse med bruk av småbåter/fritidsbåter reduseres årlig med 25 %, målt som et gjennomsnitt over siste femårsperiode. 16

17 Trinn 1: Beskrive problem og mål Trinn 2: Spesifisere tiltak Trinn 3: Beskrive og verdsette virkninger Trinn 4: Beregne samfunnsøkonomisk lønnsomhet Trinn 5: Synliggjøre usikkerhet Trinn 6: Gi en samlet vurdering og anbefale Identifiser samtlige alternative tiltak som er aktuelle for å nå målene. *** Vurder om tiltak med åpenbare begrensninger bør siles bort før relevante tiltak analyseres nærmere. *** Beskriv nærmere hvordan de relevante tiltakene er tenkt gjennomført. Senter for statlig økonomistyring Side 2 17

18 Trinn 2: Spesifisere tiltak Når problemet er beskrevet og mål med tiltaket er fastsatt, skal alle relevante tiltak som kan nå målene identifiseres og beskrives. Formålet med trinnet er at alle relevante alternativer blir tatt med i vurderingen av hvordan målet best kan nås. En bred og kreativ idédugnad kan være avgjørende for ikke å utelate viktige tiltak. Når dette trinnet er gjennomført, kan vi i neste trinn verdsette virkningene ved de tiltakene vi har bestemt oss for å gå videre med. Identifisering av relevante tiltak Det er viktig å tenke bredt i oppstarten med å finne frem til alle relevante tiltak. Å identifisere og beskrive relevante alternative tiltak er en kreativ prosess, og kan for eksempel organiseres som en idédugnad. I større analyser kan det være nyttig med en bred konsultasjon, forhøre seg med brukere og eksperter og identifisere beste praksis -løsninger i offentlig eller privat regi i andre sektorer og i andre land. Ja, men Jeg har allerede bestemt meg for hvilket tiltak jeg vil utrede, må jeg ta andre tiltak i betraktning da? Ja, det er svært viktig at du ikke låser deg til ett tiltak tidlig i analysen. Dersom kun ett tiltak analyseres, kan du i beste fall finne ut hvorvidt dette ene tiltaket er samfunnsøkonomisk lønnsomt eller ikke. Du har imidlertid ikke fått svar på om det finnes andre tiltak som gir høyere lønnsomhet for samfunnet. Et viktig forutsetning for å kunne finne frem til alle relevante tiltak er å gjøre en grundig problem- og målbeskrivelse (trinn 1). Uten en grundig behovsanalyse som leder frem til konkrete målsetninger, vil grunnlaget for å finne frem til hvilke tiltak som best vil kunne løse et samfunnsproblem og oppfylle et samfunnsmål kunne bli mangelfullt. Det kan være viktig å ta ett steg tilbake i analysen og tenke grundig igjennom hvilke reelle problemer vi står overfor og hva målet med iverksetting av tiltak skal være. Med andre ord, gå tilbake til trinn 1. Tiltak som kan settes i verk for å oppnå et mål kan være av ulik art, herunder regulatoriske tiltak, økonomiske tiltak, organisatoriske tiltak og pedagogiske tiltak som for eksempel informasjonskampanjer og holdningskampanjer. Boksen nedenfor gir eksempler på momenter for å identifisere alternative tiltak. 18

19 Momenter for å identifisere alternative tiltak Generelt Trinn 2: Spesifisere tiltak variere skala på tiltaket (f.eks. hvilke geografiske områder som inkluderes, hvilke befolkningsgrupper som omfattes) alternativer med ulike kvalitetsnivåer (f.eks. forskjellige nivå på tjenestekvalitet) fleksible løsninger (f.eks. forsøksprosjekt før eventuell gjennomføring av hovedprosjekt, modulbaserte/trinnvise løsninger) Regulatoriske tiltak mer effektiv håndhevelse av allerede eksisterende regelverk regelverksendring i form av forskriftsendring eller lovendring iverksette et påbud eller nedlegge forbud deregulering (bruk av markedets egne mekanismer/konkurranse) vurdere selvregulering og samregulering i bransjer og for enkeltaktører i stedet for eller som et supplement til formell regulering Økonomiske tiltak investere i bygninger eller infrastruktur, men også vurdere: o o o o alternativene kjøpe, leie eller bygge ombygging / renovering av eksisterende bygg i stedet for nybygg forskjellige lokaliseringer samlokalisering med andre virksomheter justere skatter og avgifter endre tilskuddsordninger Organisatoriske tiltak omorganisering av virksomheter desentraliserte tiltak (kommunale og fylkeskommunale) og/eller samarbeide med andre deler av offentlig forvaltning (andre etater, kommuner, fylkeskommuner) privat tjenesteproduksjon i stedet for offentlig involvering av frivillig organisasjoner Andre tiltak informasjonskampanjer og holdningskampanjer informasjonstjenester (for eksempel på Internett) Som en del av prosessen med å identifisere relevante tiltak er det viktig å vurdere muligheten for løsninger som er fleksible og muligheten for ulike gjennomføringstidspunkter: Usikkerhet om fremtidige nytte- og kostnadsvirkninger ved et tiltak kan gjøre det lønnsomt å utsette hele eller deler av gjennomføringen. Vurder derfor om det aktuelle tiltaket bør gjennomføres i sin helhet nå, eller om det er ønskelig med en stegvis og mer fleksibel gjennomføring. 19

20 Trinn 2: Spesifisere tiltak Det må også avklares om det vil komme viktig ny informasjon for prosjektet senere såkalt milepælsrisiko. I så fall bør det allerede i denne fasen vurderes om det vil være best å avvente enkelte tiltak i påvente av mer informasjon, alternativt utsette prosjektet, jf. trinn 5. Utvelgelse av relevante tiltak Det kan være en rekke alternative tiltak som kan være aktuelle, men ofte må det gjøres en siling av hvilke tiltak det ønskes å gå videre med i analysen. I første omgang kan tiltak siles ut fra i hvilken grad de bidrar til måloppnåelse. Når vi står igjen med tiltak som alle forventes å bidra til å nå målene i tilfredsstillende grad, kan tiltak siles videre med utgangspunkt i ulike begrensninger: juridiske (nasjonale og internasjonale regler og avtaler) etisk uakseptable tiltak tiltak med urimelig høy risiko budsjettmessige tekniske tidsmessige organisasjonsmessige Det er viktig at ikke hensynet til begrensningene i for stor grad binder valget av alternativer. Silingen av tiltakene skal gjøres åpent og på objektivt grunnlag, siden den legger sterke føringer på analysen. Vurderingene som legges til grunn for silingen, må fremgå av analysen. Beskrivelse av de relevante tiltakene For at nytte- og kostnadsvirkningene ved de relevante tiltakene skal kunne beskrives og tallfestes i neste trinn, må tiltakene konkretiseres ut fra hva de faktisk går ut på og hvordan de praktisk er tenkt gjennomført. Følgende spørsmål kan være nyttig i denne delen av analysen: Hvem skal gjennomføre tiltaket? Innenfor hvilken tidsramme skal tiltaket gjennomføres? Må regelverk endres for å kunne gjennomføre tiltaket? Hvordan skal finansieringen av tiltaket skje? Må det tilføres kompetanse for å gjennomføre tiltaket? Dersom enkelte tiltak har vært gjennomført tidligere (for eksempel holdningskampanjer), bør dette også fremgå. I mange tilfeller kan det være nyttig å gjøre bruk av tidligere erfaringer. 20

21 Trinn 2: Spesifisere tiltak Eksempel: Økt sikkerhet i fritidsbåter - Alternative tiltak for å redusere antall ulykker i forbindelse med bruk av fritidsbåter For å nå resultatmålet om 25 % reduksjon i antall dødsulykker og skadde i forbindelse med bruk av fritidsbåter, kan følgende tiltak være aktuelle: Obligatorisk båtførerbevis for alle født etter 1950 Påbud om bruk av redningsvest for alle aldersgrupper Alkoholforbud/-terskel Holdningskampanjer Økt aldersgrense for å føre båt Siden denne analysen kun har som formål å illustrere hvordan en analyse kan utføres etter trinnene i håndboken analyserer vi her for enkelhets skyld kun to tiltak. Vi velger å analysere tiltakene obligatorisk båtførerbevis for alle født etter 1950 og holdningskampanjer. Nærmere beskrivelse av de to tiltakene som skal analyseres: Obligatorisk båtførerbevis for alle født etter 1950: Dette innebærer en regelverksendring som forbyr alle født etter 1950 å føre fritidsbåt med mindre båtførerprøven er bestått. Tiltaket avgrenses ytterligere ved å la kravet gjelde for førere av båter over en viss lenge (7 meter) og/eller motorytelse (25 HK). Tiltaket blir heretter kalt obligatorisk båtførerbevis. Holdningskampanje: Dette er en holdningskampanje med fokus på sikkerhet i fritidsbåter som er særlig rettet mot menn over 40 år. Holdningskampanjen skal utarbeides i løpet av det første året (2010) og lanseres samme år. Til sammen skal kampanjen gå over tre år. Det er planlagt å benytte TV som hovedmedium for kampanjen, men også annonser i aviser og magasiner og redaksjonell omtale vil bli benyttet. 21

22 22

23 Trinn 1: Beskrive problem og mål Trinn 2: Spesifisere tiltak Trinn 3: Beskrive og verdsette virkninger Trinn 4: Beregne samfunnsøkonomisk lønnsomhet Trinn 5: Synliggjøre usikkerhet Trinn 6: Gi en samlet vurdering og anbefale Kartlegg hvilke grupper som berøres av hvert enkelt tiltak. *** Beskriv og kvantifiser virkningene ved hvert enkelt tiltak i fysiske størrelser. *** Verdsett virkningene i kroner der dette er mulig og gir meningsfull informasjon. *** Vurder ikke-verdsatte virkninger ved bruk av kvalitative metoder (f.eks. pluss-minusmetoden). *** Redegjør for fordelingsvirkningene av de ulike tiltakene. Senter for statlig økonomistyring Side 3 23

24 Trinn 3: Beskrive og verdsette virkninger Etter at vi har bestemt oss for hvilke tiltak vi ønsker å gå videre med i analysen, skal vi beskrive og verdsette alle forventede virkninger ved hvert enkelt tiltak. Formålet med trinnet er å verdsette virkninger i kroner så langt det er mulig og gir meningsfull informasjon. Når du har gjennomført trinn 3 er det satt en kroneverdi på alle sentrale virkninger, som gir mulighet for å beregne den samfunnsøkonomiske lønnsomheten i neste trinn. Trinn 3 er som regel den mest ressurskrevende delen av en analyse. Som et hjelpemiddel for å identifisere alle nytte- og kostnadsvirkninger, er det lurt å starte med en kartlegging av alle grupper som blir berørt av tiltakene i analysen. Hvilke grupper blir berørt? Et tiltak medfører alltid en rekke virkninger for ulike grupper i samfunnet. I en samfunnsøkonomisk analyse er det viktig å spesifisere virkningene for alle grupper som antas berørt av tiltaket. Aktuelle grupper kan være brukere av en offentlig tjeneste, virksomheten som tilbyr en tjeneste eller andre offentlige virksomheter, næringslivet, organisasjoner og andre som direkte eller indirekte drar nytte eller får en ulempe av tiltaket. Av Utredningsinstruksen fremgår det at konsekvenser for offentlig forvaltning og for private, herunder næringsliv og enkeltpersoner, skal vurderes. Figur 3 Eksempel på grupper som berøres av et tiltak Følgende spørsmål kan være nyttige i denne delen av analysen: Hvem blir berørt? Hvordan blir de berørt? I utgangspunktet skal virkninger for alle berørte grupper tas med, men i praksis vil vi ofte måtte begrense antall grupper som tas med i analysen. Som en generell regel bør vi forsøke å inkludere grupper der virkningene er av et visst omfang og betydning. 24

25 Kartleggingen av de berørte gruppene er viktig ut fra to formål: Trinn 3: Beskrive og verdsette virkninger et hjelpemiddel for i neste omgang å identifisere og verdsette alle relevante nytteog kostnadsvirkninger gi nyttige innspill til vurderingen av eventuelle fordelingsvirkninger I boksen nedenfor illustreres eksempler på berørte grupper i en samfunnsøkonomisk analyse av alternative tiltak for å redusere antallet ulykker med fritidsbåter. Eksempel: Økt sikkerhet i fritidsbåter - Grupper som blir berørt av tiltakene Gruppe Obligatorisk båtførerbevis Holdningskampanje Båtførere Økt kunnskap om ferdsel til sjøs gir færre ulykker og mindre tap av helse og liv. Økt trygghet ved at en selv og andre båtførere innehar økte kunnskaper. Båtførerne blir mer opplyste om farene ved båtføring og hvilke forsiktighetsregler som bør tas, noe som gir færre ulykker og mindre tap av helse og liv. Muligens økt trygghetsfølelse etter å ha blitt gjort oppmerksom på de farer til sjøs som tar flest menneskeliv. Passasjerer Passasjerene utsettes for færre ulykker, og det blir mindre tap av helse og liv. Økt trygghet når man sitter på med en som har fått båtførerbevis. Utsettes for færre ulykker, og det blir mindre tap av helse og liv. Passasjerene blir mer opplyste og vil i større grad være på vakt og si fra overfor uforsiktige båtførere. Båteiere Redningsmannskap Andre som ferdes på sjøen Pårørende Ansvarlige myndigheter Politiet Forsikringsselskaper Media/reklamebyrå Frivillige organisasjoner Færre finansielle utgifter ved skade på båt. Økt trygghet ved utlån av båt. Færre utrykninger som følge av økt kunnskap blant båtførere. Økt trygghet dersom andre båtførere innehar større kunnskaper om ferdsel til sjøs. Færre som rammes av ulykker. Økt trygghet. Må utrede tiltaket. Tid, ressurser og økonomiske midler. Håndheve påbudet om obligatorisk båtførerbevis. Reduserte utbetalinger som følge av ulykker. Færre finansielle utgifter ved skade på båt. Muligens økt trygghet ved utlån av båt. Færre utrykninger som følge av økt sjøvett blant båtførere. Økt trygghet dersom andre båtførere er mer oppmerksomme på sikkerhet. Færre som rammes av ulykker. Økt trygghet. Må utrede tiltaket. Tid, ressurser og økonomiske midler. Reduserte utbetalinger som følge av ulykker. En kampanje vil gi økte inntekter for et eller flere reklamebyråer og kommersielle medier. Økt publisitet gjennom kampanjen. Omdømmeeffekt. 25

26 Trinn 3: Beskrive og verdsette virkninger Behandling av virkninger som kan verdsettes I dette avsnittet forklarer vi hvordan vi bør gå frem for å verdsette virkninger. Første steg i verdsettingen er å identifisere og beskrive alle relevante virkninger ved hvert enkelt tiltak, for så å tallfeste virkningene i fysiske størrelser og verdsette dem i kroner så langt det er mulig og gir meningsfull informasjon. Selv om det er et mål at virkninger så langt det lar seg gjøre skal verdsettes, vil vi gjerne i analyser finne virkninger som verken lar seg verdsette i kroner eller tallfeste i fysiske størrelser. Det er viktig at det som et minimum tas med en beskrivelse i analysen av ikke-verdsatte virkninger. Mot slutten av dette kapitlet gis en omtale av en metode for å vurdere virkninger som det ikke kan settes en kroneverdi eller en fysisk størrelse på. Basisalternativet grunnlaget for sammenligning Størrelsen på tiltakets virkninger fremkommer ved å måle forventet tilstand etter tiltaket mot forventet tilstand uten tiltak. Det må altså settes opp et sammenligningsgrunnlag for å si noe om virkningens størrelse. Som nevnt tidligere er det basisalternativet tiltakets virkninger skal måles opp mot. Basisalternativet skal dekke hele analyseperioden. 4 Det kan være vanskelig å formidle basisalternativet, ettersom dette innebærer å forutsi forventet endring i forhold til dagens situasjon uten iverksetting av tiltak. I de fleste tilfeller kan vi ikke uten videre forutsette status quo. Fremskrivning kan innebære bruk av enkle prognoser til mer avanserte modeller. Enkle prognoser kan for eksempel være basert på statistikk som viser trenden i de senere år. Det er viktig at det i analysen oppgis dokumentasjon og data som støtter opp under basisalternativet, gjerne i form av brukerundersøkelser, relevant statistikk, utvikling på feltet eller lignende. Verdsetting i tre steg Med utgangspunkt i basisalternativet skal alle relevante virkninger av de aktuelle tiltakene beskrives. Dette innebærer en beskrivelse av fordeler (nytte) og ulemper (kostnader) ved hvert enkelt tiltak. Virkningene skal tallfestes i fysiske størrelser og verdsettes i kroner så langt det er mulig og gir meningsfull informasjon. Verdsetting av virkninger kan skje med utgangspunkt i følgende tre overordnede steg: I. Identifiser og beskriv alle relevante virkninger ved hvert enkelt tiltak. Det første steget frem mot verdsetting av virkningene er å identifisere og beskrive de ulike konsekvensene ved hvert enkelt tiltak. Kartleggingen av berørte grupper er et nyttig hjelpemiddel i dette steget. Dette danner grunnlaget for de to påfølgende stegene. II. III. Beregn virkningene så langt som mulig i fysiske størrelse. Velg en passende enhet for å beregne virkningene som er identifisert i fysiske størrelser (mengde). Slike enheter kan for eksempel være antall sparte liv/personskader, volumreduksjon i utslipp eller sparte årsverk. Virkningene for hvert enkelt tiltak skal måles opp mot endringer i forhold til basisalternativet. Verdsett virkningene i kroner der dette er mulig og gir meningsfull informasjon. Verdsettingen vil for eksempel skje ved å multiplisere mengde med en markedspris på virkningen. Det er vanskelig å gi et entydig svar på hvor langt man generelt sett bør gå i å sette en kroneverdi på alle virkninger. Et kriterium for når vi bør verdsette i kroner er om verdsettingen gir 4 Se trinn 4 for en beskrivelse av analyseperioden. 26

27 Trinn 3: Beskrive og verdsette virkninger beslutningstakerne et bedre og mer utfyllende bilde av tiltakets virkninger enn om man ikke foretar slik verdsetting. Dersom man velger å ikke verdsette en virkning i kroner, bør man vurdere om pluss-minusmetoden skal anvendes. Se omtale av metoden mot slutten av dette kapitlet. Det bør komme tydelig frem hvilke virkninger som er verdsatt i kroner og hva som bare er tallfestet i fysiske størrelser, beskrevet verbalt eller vurdert ved bruk av annen metode. Noen tips for å vurdere virkningens fysiske størrelse Ettersom en samfunnsøkonomisk analyse utføres i forkant av at tiltaket iverksettes, vil virkningene være forventede, ikke faktiske. Vurderinger av virkningers fysiske størrelser kan med fordel basere seg på tidligere erfaringer fra tilsvarende tiltak. For eksempel kan tidligere effektevalueringer gi grunnlag for å vurdere økningen i antall sysselsatte som følge av tiltak med mål om få flere i arbeid. Erfaringsdata i form av resultatmålinger eller evalueringer kan hentes både fra egen virksomhet og fra lignende virksomhet. Dersom ikke slike erfaringsdata finnes er det kanskje mulig å hente erfaringer fra privat sektor eller fra virksomheter utenfor landets grenser. Vær imidlertid oppmerksom på at jo lenger bort vi beveger oss fra de rammebetingelser egen virksomhet opererer under, jo mer tilpasning må gjøres i datamaterialet for å få gode anslag på forventede effekter for egen virksomhet. Dersom det ikke foreligger erfaringsdata, er det mulig å basere seg på generell teoretisk og empirisk kunnskap, for eksempel hentet fra nasjonal og/eller internasjonal forskning. Ved enkle og entydige årsakssammenhenger kan en komme langt bare med begrunnede anslag basert på deskriptiv statistikk. For eksempel kan statistikk fra Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap benyttes for å vurdere hvilken effekt brannsikkerhetstiltak i private hjem har på antall branner. Det er viktig å synliggjøre forutsetningene bak og usikkerheten i tallanslagene. Jo større usikkerhet det er knyttet til anslagene på virkningene, jo viktigere blir det å gjøre følsomhetsanalyser eller andre typer usikkerhetsanalyser, se trinn 5. Ja, men Må jeg gjennomføre trinn 3 ferdig før jeg begynner på trinn 4 og beregner nåverdier? Nei, inndelingen i trinn 3 og trinn 4 er ut fra tematisk inndeling. I arbeidsprosessen kan det være naturlig å ta for seg en virkning om gangen og gjennomføre både trinn 3 og beregne nåverdien av virkningen, som er viktig del av trinn 4. Den samlede beregningen av netto nåverdi ved de ulike tiltakene, som er hovedresultatene fra trinn 4, må imidlertid gjøres til sist, etter at nåverdien av alle de verdsatte virkningene er beregnet. Et enkelt eksempel: Kostnadsvirkningen av en investering i et nytt bygg har som regel en relativt oversiktlig kostnadsside som regnes i investeringskostnader og drifts- og vedlikeholdskostnader målt i kroner. Investeringskostnadene kommer gjerne tidlig i prosjektet, mens drifts- og vedlikeholdskostnader kommer over hele bruksperioden til bygget. Hvordan slike kostnader beregnes blir omtalt i trinn 3. I trinn 4 utføres beregninger ved hjelp av nåverdimetoden som skal sikre at kostnader som kommer over en lang tidsperiode blir sammenlignbare og mulig å summere. Det kan være naturlig å også foreta nåverdiberegningen av kostnaden ved et nytt bygg før du starter opp med beregninger av en ny virkning. 27

28 Bruk av kalkulasjonspriser ved verdsetting Trinn 3: Beskrive og verdsette virkninger Utgangspunktet for verdsetting i en samfunnsøkonomisk analyse er at alle ressurser har en alternativ anvendelse. I en samfunnsøkonomisk analyse bruker vi såkalte kalkulasjonspriser som er verdien av de ressurser som inngår i tiltaket i den beste alternative anvendelsen av ressursene (alternativkostnaden). Ved perfekt fungerende markeder er kalkulasjonsprisene lik markedsprisene. Imidlertid er ingen markeder perfekte, fordi det finnes ufullkommen konkurranse, fellesgoder og eksterne effekter. 5 Når markeder ikke er perfekte vil det være forskjell mellom markedspriser og kalkulasjonspriser. I praksis kan det være svært vanskelig å beregne korrekte kalkulasjonspriser. Dessuten er det ofte små forskjeller mellom markedspriser og kalkulasjonspriser. Det anbefales som en hovedregel at markedspriser, såfremt disse eksisterer, benyttes som kalkulasjonspriser ved verdsetting av virkninger, se Finansdepartementet (2005c). Anbefaling om valg av kalkulasjonspriser Det anbefales som en hovedregel at markedsprisene i privat sektor benyttes som kalkulasjonspriser ved verdsetting av nytte og kostnader. Markedsprisene må justeres for skatter og avgifter (se avsnitt om verdsetting av kostnader nedenfor). Det finnes noen få unntak der markedspriser bør justeres for andre forhold enn skatter og avgifter. For eksempel kan det være relevant å korrigere markedslønn ved tiltak som er rettet mot avgrensede geografiske områder med særlig høy arbeidsledighet. 6 Forventningsverdier skal brukes når virkninger er usikre Når det er usikkerhet forbundet med fremtidige verdsatte virkninger, skal det i en samfunnsøkonomisk analyse beregnes såkalte forventningsverdier. Forventet verdi er definert som en veid sum der hvert enkelt mulig utfall veies med den tilhørende sannsynligheten for utfallet. Boksen under gir et eksempel på hvordan vi beregner forventningsrette anslag. 7 Eksempel på forventningsrette anslag Anta at det er 90 % sannsynlighet for at investeringskostnaden er på 300 mill. kroner og 10 % sannsynlighet for det dobbelte, dvs. 600 mill. kroner. Beregnet forventningsverdi er dermed lik: 0, ,1 600 = 330 mill. kroner Merk at forventningsverdien på 330 mill. kroner er høyere enn det mest sannsynlige utfallet, som er 300 mill. kroner, nettopp fordi en ved bruk av forventningsverdier også tar hensyn til det mer ekstreme utfallet ved en dobling av investeringskostnaden. 5 Se ordliste for en nærmere beskrivelse av disse begrepene. 6 Se Finansdepartementet (2005a), kapittel For en grundigere beskrivelse, se Finansdepartementet (2005a) kapittel