Iverksetting av planprodukt og planprosess

Transkript

1 Rapport 2006:1 Iverksetting av planprodukt og planprosess Evaluering av Felles fylkesplan for Trøndelag Delrapport II Elisabeth Angell Toril Ringholm FoU

2

3 Tittel : Forfattere : Iverksetting av planprodukt og planprosess Evaluering av felles fylkesplan for Trøndelag Elisabeth Angell og Toril Ringholm Samarbeidarapport: 2006:1 Norut NIBR Finnmark og Norut Samfunn ISBN : Oppdragsgiver : Prosjektleder : Oppsummering : KS Peter Arbo Dette er andre delrapport fra evalueringen av felles fylkesplan i Trøndelag ; Kreative Trøndelag. Her alt e mulig - uansett. Rapporten tar for seg iverksettingen, definert som det som gjøres fra felles fylkesplan ble vedtatt. Iverksettingen er særlig knyttet til Samhandlingsprogrammene for 2005 og 2006 og seks case derfra studeres nærmere. Viktige stikkord er motivasjonen til samarbeid, forholdet mellom makt og tillit, samt plan som produkt og prosess. Emneord : Iverksetting Fylkesplanlegging Regionplanlegging Regionalisering Trøndelag Partnerskap Dato : Mars Antall sider : 59 Pris : kr 120,- Utgiver : Norut NIBR Finnmark as Follums vei ALTA Foretaksnummer MVA Telefon: Telefaks: Trykk : Norut NIBR Finnmark as Norut NIBR Finnmark as 2006

4 2

5 3 Forord Sør-Trøndelag og Nord-Trøndelag fylkeskommuner gikk sammen med storbyen Trondheim om å lage en felles fylkesplan Kreative Trøndelag. Her alt e mulig uansett. Planen gjelder for perioden Dette er første gang i historien at to fylkeskommuner og en storby har gått sammen om å lage en slik felles regionplan. Norut NIBR Finnmark i samarbeid med Norut Samfunn evaluerer dette. Evalueringen omfatter prosessen fram til felles fylkesplan og den videre oppfølgingen og gjennomføringen av planen. Arbeidet utføres av et team bestående av Peter Arbo (prosjektleder), Elisabeth Angell (Norut NIBR Finnmark) og Toril Ringholm (Norut Samfunn). KS er oppdragsgiver og står for finansieringen av forskningsprosjektet. Dette er delrapport II i følgeevalueringen av Felles fylkesplan i Trøndelag. Rapporten fokuserer på iverksettingen av planen. Først problematiseres begrepet iverksetting, og det gjøres en avgrensning. Deretter fokuseres det på iverksettingen av innhold og prosess i Samhandlingsprogrammene, samt drøfting av disse sidene. Det er tidligere levert to dokument: Et arbeidsnotat (Arbo 2005); Fylkesplanlegging og regional samstyring, og delrapport I (Arbo, Angell og Ringsholm 2005); En plan som ikke var planlagt Delrapport I konsentrerte seg om prosessene rundt utformingen av selve planen og tok for seg fasen fram til planen ble endelig vedtatt, i oktober Forskningsprosjektet startet opp i januar 2005 og skal gå fram til høsten Vi har også i utarbeidingen av denne rapporten hatt meget god hjelp og støtte fra en prosjektgruppe som oppdragsgiver har nedsatt. Gruppa består av: Kirsten Haugum, Nord-Trøndelag fylkeskommune Karen Havdal, Sør-Trøndelag fylkeskommune Sigmund Knutsen, Trondheim kommune Berit Aarsnes, Kommunenes Sentralforbund Øistein Gjølberg Karlsen, Kommunenes Sentralforbund I tillegg har KS nedsatt en referansegruppe som består av prosjektgruppen supplert med: Stein Ovesen, Troms fylkeskommune Gudrun Mathisen, Hordaland fylkeskommune Ole Olsbu, Aust-Agder fylkeskommune Vi vil takke prosjektgruppa og referansegruppa for den bistanden vi har fått. Vi vil også takke de mange som har stilt opp til intervjuer og ellers vært behjelpelige med å framskaffe informasjon og bakgrunnsmateriale. Samtidig vil vi understreke at vi selv står ansvarlige for de vurderingene og konklusjonene som rapporten inneholder. Alta, januar 2006 Sveinung Eikeland Adm. Direktør

6 4

7 5 Innhold Forord...3 Sammendrag Innledning Felles fylkesplan og årlige samhandlingsprogram Evalueringens mandat Metode og datagrunnlag Nærmere om casestudiene De utvalgte case Rapportens oppbygging Iverksetting av plandokumentet Felles fylkesplan Planleggingsbegrep i endring iverksettingsbegrep i endring Iverksettingen av Felles fylkesplan som plan og prosess Når starter iverksettinga? Utformingen av samhandlingsprogrammene Samhandlingsprogrammet Den politiske beslutningsprosessen Innhold i Samhandlingsprogramet Samhandlingsprogrammet Den politiske beslutningsprosessen Innhold i Samhandlingsprogrammet for Sammenligning av de to første samhandlingsprogrammene Iverksetting av plandokumentet Generelt om organiseringen Innflagging Trøndelag Innhold Historikk Involvering i gjennomføringen Er tiltaket gjennomført? Godshåndtering i et intermodalt system Innhold Historikk Involvering i gjennomføringen Er tiltaket gjennomført? Utbygging av Saemien Sijte, Snåsa Innhold Historikk Involvering i gjennomføring Er tiltaket gjennomført? Mære, nav i småskala matproduksjon Innhold...33

8 Historikk Involvering i gjennomføringen Er tiltaket gjennomført? Rockmuseum Innhold Historikk Involvering i gjennomføringen Er tiltaket gjennomført? Samlokalisering av NTNU Innhold Historikk Involvering i gjennomføring Er tiltaket gjennomført? Fellestrekk ved casene Aktivering av partnerskapene i gjennomføringen Politisk og administrativ involvering i gjennomføringen Partnerskap, samarbeid og demokrati Motivasjon for videre samarbeid? Samarbeid i det indre partnerskapet overordnet nivå Det indre partnerskapet lite involvert i samarbeidet om enkelttiltak Samarbeid og partnerskap på tiltaksnivå Iverksetting med makt eller tillit? Tillit som koordineringsmekanisme Usikkerhet om endring i tilliten Makt til eller makt over? Ansvarsdeling og fravær av maktkamp Medvirkning og demokrati Partnerskap på administrativt eller politisk nivå? Iverksettingseffektivitet og demokratiske effekter Håndteringen av et demokratisk samarbeidsdilemma Produkt og prosess Iverksetting av innhold Iverksetting av prosessen...56 Litteratur...58

9 7 Sammendrag Denne andre delrapporten, Iverksetting av planprodukt og planprosess i følgeevalueringen av Felles fylkesplan i Trøndelag, følger den første fasen av iverksettingen av planen. Starten av iverksettingen har vi definert fra tidspunktet Felles fylkesplan ble vedtatt. Arbeidet med å konkretisere Felles fylkesplan i et handlingsprogram, kalt Samhandlingsprogrammet (SHP), blir dermed prosessen rundt iverksettingen. Dette er et valg som kan problematiseres, idet iverksetting, på samme måte som planleggingsbegrepet har gjennomgått en endringsprosess. Et økt fokus på prosesselementet i offentlig planlegging medfører at en undersøkelse av iverksettingen må fokusere på iverksetting av så vel planprosessen som planproduktet. Prosessuelle elementer som medvirkning, dialog, forhandling, samarbeid og læring tillegges stor betydning i de nye planleggingsformene. Dette innebærer at fokuset på planproduktet gjerne er blitt nedtonet. Likevel er den skrevne planen en håndfast dokumentasjon på at prosessen har munnet ut i vedtak om framtidig endring og utvikling, og dette kan mer tolkes som en utvidelse av planleggingsbegrepet til å favne både prosess og produkt. Evalueringen av prosessen fram til vedtatt Felles fylkesplan jfr. Delrapport I, Arbo, Angell og Ringholm 2005, har vist at det legges like stor vekt på gjennomføringen av innholdet i planen som på det å vedlikeholde de gode samarbeidsrelasjonene som var etablert i prosessen. Både teoretisk og empirisk peker dette i retning av et delt fokus i undersøkelsen av iverksettingen av Felles fylkesplan: En todelt evaluering som både handler om i hvilken grad det har lyktes å realisere den politikken som er nedfelt i plandokumentet og om samarbeidet i de ulike partnerskapene. I studiet av disse to aspektene har vi valgt å undersøke utformingen og iverksettingen av Samhandlingsprogrammene. Det viser seg at utformingen av Samhandlingsprogrammet for 2005 (SHP 2005) var i sluttfasen da Felles fylkesplan var vedtatt. Det ble derfor en noe hektisk prosess å skulle få disse til å gå i hop. For både Samhandlingsprogrammet for 2005 og for 2006 har Trøndelagsrådet vært det sentrale organet for å utforme og prioritere tiltak og for å utarbeide selve forslagene. De ytre partnerskapene var i liten grad direkte knyttet inn i sluttfasen med SHP for For SHP 2006 er de i noen grad trukket inn. De var med på å vurdere status for tiltakene fra 2005 og hvilke som burde videreføres og hvilke som kunne utkvitteres, samt behov for nye tiltak. Mange fra det ytre partnerskapet ble også invitert inn i Trøndelagsrådets miniseminar om programmene. Samhandlingsprogrammet følger samme prosedyrer som plandokumentet. Det fattes formelle vedtak i de respektive fylkestingene og bystyret/formannskap. Prosessen rundt SHP 2006 pågikk som en selvstendig og klarere prosess, bl.a. fordi en unngikk parallellkjøringen med selve planen, slik det skjedde i Da planen for 2005 skulle vedtas var det klare politiske uenigheter, både knyttet til geografi (etter fylkesvise skillelinjer) og etter partipolitisk ståsted. Det var ikke tilsvarende kontroverser for SHP Stridighetene lå da utenfor programmet.

10 8 Innholdsmessig er det mange fellestrekk ved SHP for 2005 og Det ble formulert tre kriterier for tiltakene i SHP for 2005, disse er videreført for Det var 46 tiltak i SHP 2005, disse er redusert til 41 i SHP for av disse er en videreføring og dels omformuleringer av tiltak som også var med i Det er 16 nye tiltak for Av de tiltakene som ikke ble videreført er noen faktisk gjennomført, andre videreføres utenom at de er med videre i programmet og atter andre har falt bort fordi de ikke er relevant lengre. Strukturen for 2006 er noe endret i forhold til SHP for 2006 er knyttet opp direkte til overskriftene og målene i Felles fylkesplan. Likevel beholdes en forbindelse til SHP 2005 gjennom at det i 2006 er definerte satsingsområder som overlapper overskriftene fra Vi har valgt å følge seks case fra Samhandlingsprogrammet 2005 når vi skal studere iverksettingen nærmere. Disse representerer en stor spredning på saksområder og hvilke typer tiltak som er prioritert. De fleste av disse tiltakene var startet opp uavhengig og også før SHP for 2005 kom på plass. De fleste vil nok også ha greid seg godt uten å være tiltak i SHP, de hadde allerede klare forankringer andre steder. Likevel påpekte flere av de mest sentrale aktørene i tiltakene betydningen av å være tiltak i Samhandlingsprogrammet. De enkelte tiltakene har knyttet til seg partnerskap, etablert ut fra hvem de oppfatter som relevant. Det er likevel interessant å se at få av tiltakene har nettverk der det indre partnerskapet er de mest sentrale aktørene. For mange av tiltakene omfatter kontakten med det indre partnerskapet, kontakt med det organet som har ansvar for det respektive tiltaket. Ofte er det så godt som ingen kontakt med de øvrige partene. Det er fra administrasjonen den jevnlige oppfølgingen skjer. De fleste tiltakene har likevel noen politikere som har vært viktige for framdriften i enkelte faser. Det kan enten være lokalt, regionalt eller på nasjonalt nivå. Alle de seks casene har hatt progresjon i løpet av 2005 og har nådd en milepæl eller kommet viktige skritt lengre i iverksettingen, men ingen av de seks tiltakene er gjennomført fullt ut. Fire av disse tiltakene er videreført i SHP for De to tiltakene som er tatt ut, blir likevel videreført utenfor programmet. Det synes å være en felles forståelse blant partnerne om at en må regne med at ikke alle tiltakene kan iverksettes i løpet av det året Samhandlingsprogrammet gjelder for. Samarbeidsprosessen ser ut til å ha forløpt gjennomgående uten betydelige motsetninger og konflikter. Unntaket er en periode i oktober 2005, der det oppsto en konflikt omkring et eventuelt kjøp av Trondheim energiverk. Konflikten var ikke direkte relatert til planprosessen, men kan likevel ha fått betydning for tillitsforholdet i samarbeidet. Det samme kan gjelde med hensyn til spenningsforhold i tilknytning til realisering av enkelttiltak, men på dette tidspunkt i evalueringen har vi ikke holdepunkter for å si om tilliten mellom de tre partnerne i det indre partnerskapet er svekket. Vi har registrert lite maktkamp i iverksettingsfasen. Blant de seks casene er det ett der det har vært sterk konflikt. Imidlertid finner vi i denne konflikten også eksempel på at makten har vært et konstruktivt element. Også på overordnet nivå, i det politiske samarbeidsorganet Trøndelagsrådet, synes konfliktnivået å være lavt og samarbeidet smidig organisert. Samtidig gir nettopp dette grunn til å peke på muligheten for en viss motsetning mellom effektivitet i iverksettingen og ivaretakelsen av demokratiske verdier. Selv om det er gjort grep for å bedre synkroniseringen av politisk behandling i de respektive beslutningssystemene, er det behov for samordning av synspunkter og formuleringer før møtene i Trøndelagsrådet. Dette skjer i formøter. Tatt i betraktning at Trøndelagsrådet ikke er et representativt sammensatt råd, er det grunn til å reflektere over demokratieffekten av dette. Her er ikke datamaterialet tilstrekkelig til å trekke konklusjoner.

11 Rapporten oppsummeres med spørsmål om hvorvidt en kan hevde at planen gjennomføres som et harmonisk samspill mellom plandokumentet og planprosessen, eller om det er slik at organiseringen av gjennomføringen av plandokumentet skjer slik at den best mulig styrker videreføringen av samarbeidet. Forankringen for dette kanskje noe provoserende spørsmålet finner vi for det første i det at gjennomføringen av de enkelte tiltakene ser ut til å være organisert slik at konflikt reduseres, for det andre i at alle partnerne relativt enkelt har fått inn hjertesaker på Samhandlingsprogrammet, selv om de i og for seg ikke tilfredsstilte alle de tre kriteriene som det i utgangspunktet var enighet om. For det tredje er det tatt inn en rekke tiltak som allerede var i god gjenge og hvor det er liten grunn til å anta at det å komme inn i Samhandlingsprogrammet har utgjort noen forskjell for gjennomføringen. 9

12 10

13 11 1 Innledning Det var historisk da Sør-Trøndelag og Nord-Trøndelag fylkeskommuner gikk sammen med storbyen Trondheim om å lage en felles fylkesplan Kreative Trøndelag. Her alt e mulig uansett. Denne ble vedtatt høsten 2004 og gjelder for perioden Arbeidet med planen fulgte i stor grad forslagene fra planlovutvalget (NOU 2000:22). Dette er delrapport II i følgeevalueringen av Felles fylkesplan i Trøndelag. Rapporten er konsentrert om iverksettingen. I starten gjøres det en drøfting og avgrensning av hvordan vi forstår iverksetting og i dette prosjektet defineres iverksettingen fra det tidspunktet da Felles fylkesplan ble vedtatt. Derfor følger vi Samhandlingsprogrammene, de konkretiserende årlige handlingsprogrammene, og ser på gjennomføringen av disse. Studien har fokus både på innholdssiden og på de prosessuelle aspektene ved iverksettingen. Sommeren 2005 ble de to første dokumentene i følgeevalueringen utgitt; Et arbeidsnotat (Arbo 2005) og delrapport I (Arbo, Angell og Ringholm 2005). Delrapport I vektlegger prosessene rundt utformingen av selve planen og tok for seg fasen fram til planen ble endelig vedtatt, i oktober Oppsummeringsvis ble det presentert fire utfordringsområder som vi mener det må tas tak i framover. Dette er; iverksettingen av planen, synkronisering av beslutningsprosessene, Trøndelagsrådets rolle og forholdet mellom indre og ytre partnerskap. Arbeidsnotatet plasserte plansamarbeidet i Trøndelag inn i en større kontekst med andre regionale samarbeid i Norge. Dette danner også en bakgrunn og den forskningsmessige rammen for hele forskningsoppdraget. 1.1 Felles fylkesplan og årlige samhandlingsprogram For bedre å kunne gjennomføre Felles fylkesplan besluttet Trøndelagsrådet å lage årlige handlingsprogram, kalt Samhandlingsprogram. Disse er en konkretisering av tiltak som skal iverksettes slik at målene i Felles fylkesplan kan nås i løpet av den perioden planen gjelder for. Ved årsskiftet 2004/2005 ble det vedtatt et samhandlingsprogram for 2005 og i desember 2005/januar 2006 ble det vedtatt et samhandlingsprogram for Vi har definert startpunktet for iverksettingen av Felles fylkesplan fra det tidspunktet denne planen ble vedtatt, i oktober/desember 2004 jfr. kap. 2. Samhandlingsprogrammene framstår dermed som det sentrale redskapet for iverksettingen av Felles fylkesplan. 1.2 Evalueringens mandat KS, som er oppdragsgiver for dette prosjektet, har lagt vekt på at evalueringen skal belyse fem hovedspørsmål:

14 12 Hvordan har trekantsamarbeidet mellom Nord- og Sør-Trøndelag fylkeskommuner og Trondheim kommune fungert? Hvilken rolle har Trøndelagsrådet spilt? Hva kjennetegner samarbeidsforholdene til kommunene, regional stat og andre viktige samarbeidspartnere i landsdelen? Hvordan har Planlovutvalgets modell for regional planlegging fungert i praksis? Hvilke utfordringer er forbundet med den formen for planlegging som er utviklet i Trøndelag? Vi vil følge opp disse spørsmålene, dels i delrapport I, dels i delrapport II og videre i sluttrapporten som kommer høsten Samtidig er vi opptatt av å plassere plansamarbeidet i Trøndelag i en større kontekst. Denne har vi redegjort nærmere for i arbeidsnotatet Fylkesplanlegging og regional samstyring (Arbo 2005). Dette arbeidsnotatet kan sees som et bakgrunnsdokument for de øvrige rapporter. 1.3 Metode og datagrunnlag Datagrunnlaget for denne rapporten er grovt sett to typer data. For det første faktiske opplysninger om hvordan iverksettingen skjer; hvem som er involvert, hvordan dette skjer og hvor langt prosessen er kommet. De konkretiserende årsprogrammene Samhandlingsprogrammene (SHP) er derfor meget sentrale, det gjelder både selve dokumentene og prosessene rundt uforming og gjennomføring. For det andre består datamaterialet av holdninger og oppfatninger blant de involverte om måten iverksettingen skjer på og om forventninger til det videre samarbeidet. Datamaterialet henter vi fra flere forskjellige kilder. For det første har vi deltatt som observatører i fem av de totalt seks møtene Trøndelagsrådet har hatt i løpet av 2005 og en gang i bystyret i Trondheim. For det andre har vi gjort oppfølgingsintervju med fire av de mest sentrale aktørene som har arbeidet med iverksettingen av Felles fylkesplan, samt kortere intervju med to sentrale politikere. I tillegg har vi hatt 21 intervjuer med personer som på ulike måter er involvert i de enkelte tiltakene. Disse er valgt ut underveis, slik at vi har foretatt nye intervju når vi er blitt oppmerksomme på nye viktige informanter, eller har fått opplysninger som har gjort at vi har villet sjekke ut om organer som kunne forventes å delta faktisk gjør det. Dette blir til sammen 27 intervju. Noen av intervjuene er gjennomført via telefon og andre er gjort ansikt til ansikt. For det tredje har vi brukt dokumentstudier. I hovedsak dreier det seg om dokumenter i forbindelse med møter i Trøndelagsrådet, fylkestingene og bystyret i Trondheim, samt dokumenter knyttet til det enkelte tiltaket. For det fjerde har vi fulgt Trøndelagsrådet sitt nettsted siden det ble etablert våren 2005, der Samhandlingsprogrammet har en sentral plass. For det femte har vi gjort casestudier av utvalgte tiltak i Samhandlingsprogrammet For det sjette har vi benyttet oss av intervjumateriale innsamlet i første fase av prosjektet Nærmere om casestudiene De økonomiske og tidsmessige ressursene for evalueringen gir ikke rom for å undersøke iverksettingen av alle de 46 tiltakene i samhandlingsprogrammet. Vi har derfor valgt ut 6 tiltak som vi mener er egnet til å belyse de aktuelle problemstillingene. Utvalget er gjort først og fremst ut fra et prinsipp om maksimal variasjon, men også med henblikk på

15 prinsippet om kritiske case (Flyvbjerg 1991: ). De utvalgskriteriene som er lagt til grunn, er følgende: Hver av de tre partnerne i det indre partnerskapet må være representert som ansvarlige for minst ett tiltak Både tiltak som det har vært konflikt om og tiltak som det har vært enighet om, må være representert. Både tiltak som kan realiseres ved hjelp av regionale krefter, og prosjekt som retter seg inn mot påvirkning av sentrale beslutninger, skal være med i utvalget. Tiltak som har en fellesfunksjon for hele eller store deler av regionen og tiltak der effekten er lokalt isolert, må være med. Diversitet når det gjelder tema må vektlegges. Tiltak som involverer regional stat og tiltak som ikke gjør det, må inkluderes. 13 I tillegg hadde vi en dialog med de mest sentrale aktørene om både kriterier og synspunkter på konkrete valg av case. Med bakgrunn i dette ble det valgt ut seks case De utvalgte case Tiltak Ansvarlig Målomr Kategorisering Innflagging Trøndelag STFK Internasjonalt trøndersk næringsliv Nettverksbygging Konkret egeninnsats Godshåndtering i et intermodalt system STFK Mer statlig finans til regionen Utredning/avklaring Nettverksbygging Saemien Sijte på Snåsa, NTFK Samisk Myndighetspåv. Nettverksbygging Konkret egeninnsats Mære, nav i småskala matproduksjon NTFK Mat Nettverksbygging Konkret egeninnsats Rockemuseum, TK Kultur Myndighetspåv. Nettverksbygging Konkret egeninnsats Samlokalisering NTNU TK Utdan/komp Konkret egeninnsats Utvalget er gjort på bakgrunn av det som kommer til uttrykk i Samhandlingsprogrammet for Prosessene har likevel ikke alltid forløpt slik de var forventet/forutsatt å gjøre. I ettertid ser vi at selv om utvalget fyller kriteriene, er det enkelte som er svakere ivaretatt enn ventet. Det gjelder særlig tiltak der effekten ut fra forventningene ville være lokalt isolert. Det har også vist seg at regional stat likevel ikke har vært en svært sentral partner i noen av de seks utvalgte tiltakene.

16 Rapportens oppbygging Denne rapporten har 6 kapitler. Etter denne innledningen problematiseres og avgrenses begrepet iverksettingen i kapittel 2. I kapittel 3 beskrives prosess og innhold i Samhandlingsprogrammene for 2005 og 2006 og på slutten ser vi på fellestrekk og forskjeller mellom dem. Kapittel 4 går nærmere inn på iverksettingen av plandokumentet, og vi går nærmere inn i seks case fra Samhandlingsprogrammet for Det er særlig partnerskap, politisk og administrativ involvering i gjennomføringen og hvor langt disse tiltakene er kommet i iverksettingen vi konsentrerer oss om. Kapittel 5 drøfter tre aspekter ved planprosessen som også var tema i første delrapport Det er motivasjon for samarbeidet, forholdet mellom makt og tillit, samt medvirkning og demokrati. I kapittel 6 drøfter vi spenningsfeltet mellom plan som produkt og prosess i gjennomføringen.

17 15 2 Iverksetting av plandokumentet Felles fylkesplan Felles fylkesplan for Trøndelag er et dokument som inneholder 6 overordnede tema, 27 mål, og disse er igjen konkretisert i en rekke strategier. Forventningene til en plan er i sin alminnelighet at den skal iverksettes; forventninger som også gjelder for Felles fylkesplan (Arbo, Angell og Ringholm 2005). Samtidig er ikke selve iverksettingsbegrepet uten videre et entydig begrep. På samme måte som oppfatningene om hva planlegging er har endret seg, sett i forhold til et tradisjonelt rasjonelt planleggingsideal, krever også iverksettingsbegrepet nyanseringer. I dette kapitlet drøfter vi selve iverksettingsbegrepet med hensyn på ulike tilnærminger til hva planlegging er. Vi starter kapitlet med en presentasjon av teoretiske tilnærminger til iverksettingsbegrepet. Deretter peker vi på hvilke problemstillinger dette reiser med hensyn på å undersøke den første fasen av iverksettingen av Felles fylkesplan for Trøndelag. Litt forenklet kan vi betegne dette som et skille mellom plan som prosess og plan som produkt. 2.1 Planleggingsbegrep i endring iverksettingsbegrep i endring Begrepet samfunnsplanlegging har gjennomgått en betydelig endringsprosess. Fra å beskrive en i hovedsak mål-middel orientert, rasjonell og hierarkisk organisert aktivitet, har begrepet gradvis utviklet seg til å omfatte inkrementelle prosesser så vel som kommunikative, forhandlings- og samarbeidspregede arbeidsformer (Allmendinger 2002). Dette er en utvikling som har gått over flere tiår, og som har skjedd gjennom en kombinasjon av empiriske studier av planleggings- og iverksettingsprosesser, og teoriutvikling. Disse nye planleggingsformene går under ulike navn: Communicative planning (Innes 1995), Collaborative planning (Healey 1997) eller Deliberative planning (Forester 1999). De ulike formene varierer med hensyn på hvilke elementer i kommunikasjon og deltakelse som vektlegges, men har mange felles trekk. Det kanskje mest markante fellestrekket er fokuset på selve planprosessen. Prosessuelle elementer som medvirkning, dialog, forhandling, samarbeid og læring tillegges stor betydning i de nye planleggingsformene (Arbo 2005). Dette innebærer at fokuset på planproduktet, selve plandokumentets innhold, gjerne svekkes noe. Samarbeidet, dialogen og forhandlingene får en selvstendig verdi som elementer i planen og dette vil gjerne innebære at plandokumentets betydning som middel for å realisere en klart definert politikk, nedtones. Denne endringen kan likevel ikke beskrives som et tydelig skifte fra fokus på plan som produkt til plan som prosess. Den ferdig skrevne planen er den håndfaste dokumentasjonen på at prosessen på et gitt tidspunkt har munnet ut i et vedtak om framtidig endring og utvikling. Skiftet må derfor heller beskrives som en utvidelse av

18 16 planleggingsbegrepet, fra å være mer orientert mot planen som produkt til å skulle favne så vel prosess som produkt. Intensjonen er at disse to aspektene ved planlegging skal fungere gjensidig berikende og forsterkende på hverandre; at en samarbeids- og dialogpreget prosess skaper motivasjon for å gjennomføre den politikken som planen uttrykker og derigjennom også motiverer til framtidig samarbeid og kommunikasjon. Dette er oppfatninger som vi gjentatte ganger har registrert blant sentrale aktører i arbeidet med Felles fylkesplan (jfr. Arbo, Angell og Ringholm 2005). Samtidig gjør nettopp medvirkning og forhandling, samt løsere koblinger mellom de involverte aktørene at planvedtaket allerede i utgangspunktet framstår som mer åpent for endringer enn et planvedtak gjør innenfor en tradisjonell, rasjonell planleggingsmodell. Dermed åpnes det også for et motsetningsfylt forhold mellom plan som prosess og produkt, en motsetning som nettopp kan komme til uttrykk i forbindelse med iverksettingen. Satt på spissen kan denne motsetningen, når det gjelder Felles fylkesplan formuleres som et spørsmål om hva som er den viktigste delen av iverksettingen: Å bevare samarbeidet eller å gjennomføre tiltakene? Innenfor en tradisjonell rasjonell planleggingsmodell er iverksettingen i liten grad problematisert. Fraværet av spørsmål omkring dette elementet er en vesentlig del av forankringen for den kritikken mot rasjonell planlegging som nyere planleggingstradisjoner har vokst ut fra. Et tidlig eksempel på slik kritikk finner vi hos Charles Lindblom (Lindblom 1959), der han peker på at selv om en plan er vedtatt, finnes det ikke noen garanti for at den også blir gjennomført. Eksemplene på det motsatte er mangfoldige (se bl.a. Pressmann og Wildawsky 1973, Bardach 1977). Dette henger sammen med at den politiske prosessen, med forhandlinger og strategier, ikke stopper når det kommer til iverksetting. Det henger også sammen med den påvirkningen eksterne faktorer, som en ikke har kontroll over, har for hvordan iverksettingen arter seg. Vi kan slik sett snakke om en beslutningsorientert, eller top-down orientert måte å studere iverksetting på, og en prosessorientert, også kalt bottom-up orientert måte. Iverksettingsbegrepet er med andre ord like mangfoldig som planleggingsbegrepet, og litteraturen om iverksetting varierer fra top-down orienterte perspektiver som sikter mot å identifisere suksessfaktorer for en vellykket iverksetting (Van Meter og Van Horn 1975), via bottom-up orientert kritikk som tar til orde for å studere iverksetting som en del av en mangfoldig politisk prosess som skapes i et samspill mellom ulike institusjonelle krefter (Elmore 1978), til teorier som søker å forene disse perspektivene (Sabatier 1986, Hjern og Porter 1981). Kompleksiteten i iverksettingsprosesser trer stadig tydeligere fram. Kompleksiteten blir heller ikke mindre av at samfunnsplanlegging i tillegg til å være et redskap for politikkutforming også har innebygd prosessuelle ambisjoner, om for eksempel dialog og samarbeid mellom aktører, slik tilfellet er når det gjelder Felles fylkesplan for Trøndelag. Mot et så sammensatt teoretisk bakteppe står en i fare for å relativisere iverksettingsbegrepet i så stor grad at en med en omskriving av Wildawskys kjente uttrykk 1 kan si Hvis iverksetting er alt, kanskje det er ingen ting. Samtidig er kompleksiteten i teoritilfanget om iverksetting noe de fleste studier av iverksetting har vært nødt til å hanskes med. Det har likevel ikke vært et hinder for å gjennomføre empiriske studier på dette området. Framfor å la oss overmanne av kompleksiteten, har vi i denne rapporten valgt å følge en velprøvd strategi, som går ut på å gjøre hensiktsmessige analytiske avgrensninger og definere en analysemodell med utgangspunkt i disse. Flere forfattere, blant dem Kjellberg og Reitan, tar til orde for nettopp denne framgangsmåten i iverksettingsstudier (Kjellberg og Reitan 1995: ). 1 If planning is everything, maybe it s nothing. (Wildawsky 1973)

19 Iverksettingen av Felles fylkesplan som plan og prosess I forrige rapport fra evalueringene av prosessen omkring Felles fylkesplan i Trøndelag, er det vist at partnerne i stor grad har fulgt opp intensjonene om deltakelse og involvering. Det gjelder både det vi har kalt Det indre partnerskapet ; Nord- og Sør-Trøndelag fylkeskommune og Trondheim kommune, og Det ytre partnerskapet ; næringsliv, FoUinstitusjoner og organisasjoner som har deltatt i arbeidsgrupper om forskjellige deltema i planen. Disse samarbeidsrelasjonene i seg selv blir av mange regnet som det vesentligste ved Felles fylkesplan, og flere peker på nettopp dette som den viktigste gevinsten ved planen (Arbo, Angell og Ringholm 2005, kap. 5.5). Samtidig knytter informantene forventningene om en fortsettelse av de gode samarbeidsrelasjonene nettopp til realisering av innholdet i plandokumentet, til gjennomføring av tiltak og de strategiene som tiltakene er knyttet til. Flere av dem mener at dersom samarbeidsrelasjonene skal fortsette, er dette avhengig av at tiltakene realiseres. Sammenvevingen mellom prosess og produkt er med andre ord tett blant et flertall av de informantene som er intervjuet om planleggingsprosessen. Vi ser altså at både de teoretiske drøftingene og den empiriske sammenhengen peker på et delt fokus i undersøkelsen av iverksettingen av Felles fylkesplan. Dels må denne delen av evalueringen handle om i hvilken grad det har lykkes å realisere den politikken som er nedfelt i plandokumentet, og dels må den fokusere på samarbeidet i og mellom de ulike partnerskapene. En må regne med at måten de tidligere fasene i planprosessen har foregått på, får betydning for iverksettinga. Dersom gode og solide samarbeidsrelasjoner er etablert, er det sannsynlig at de vil videreføres. Det samme må en anta dersom planleggingsprosessen har vært konfliktfylt. På den andre siden vil trekk ved gjennomføringen gi signaler om hvor gode og solide samarbeidsrelasjonene faktisk er. I første del av evalueringen pekte vi på enkelte tema som det har vært knyttet konflikter til, f eks saken om gasskraftverk. Vi har også sett at det ligger en viss usikkerhet og ulmer når det gjelder forholdet mellom sentrum og utkant i regionen. Samfunnsplanlegging berører mange politikkområder, og noen er mer kompliserte og konfliktfylte enn andre. Det kan derfor vise seg å være betydelige forskjeller mellom de ulike temaene og tiltakene i fylkesplanen når det gjelder hvilket forløp iverksettingen tar. På den annen side kan det også vise seg at den overbygningen over tiltakene som plansamarbeidet utgjør, virker disiplinerende på iverksettingen og medvirker til å skape en helhetlig politikk. En må også regne med at gjennomføringen av tiltak påvirkes av faktorer som melder seg i løpet av selve gjennomføringsprosessen. Vi tenker her på politiske og institusjonelle endringer som skaper en endret situasjon i forhold til tidligere faser i planprosessen. Slike faktorer kan være så vel interne som eksterne. Et eksempel er at viktige strategier i planen dreier seg om påvirkning av sentrale beslutninger, noe som gjør at endringer og hendelser på det rikspolitiske planet kan får betydelig innvirkning på hvordan gjennomføringen av Felles fylkesplan faller ut. På samme måte kan enkelthendelser regionalt påvirke gjennomføringen; nye konflikter kan melde seg eller gamle strider finne en løsning og styrke samarbeidsviljen og kraften i gjennomføringen. De tre elementene i prosessanalysen er gjennomgående i hele evalueringen. Disse er for det første spørsmålet om motivasjonen i samarbeidet, for det andre om medvirkning og demokrati, for det tredje om balansen mellom maktforhold og tillit i samarbeidet. Alle spørsmålene behandles ikke like utførlig i hver delrapport, selv om de gjøres gjeldende i hver av dem. I denne følgeevalueringen er vi generelt opptatt av om det skjer endringer i

20 18 disse elementene i løpet av planprosessen og hvordan disse endringene eventuelt kommer til uttrykk. For plandokumentets vedkommende er det i og for seg ett spørsmål som er sentralt; spørsmålet om hvor langt en er kommet med hensyn til å realisere selve innholdet i dokumentet den konkrete fordelings- og utviklingspolitikken som ligger i målsettinger og tiltak. 2.3 Når starter iverksettinga? Ut fra et rendyrket prosessorientert perspektiv, er det prinsipielt vanskelig å dele inn politiske prosesser i stadier ; klare faser der politikken enten initieres, besluttes eller iverksettes. Politiske prosesser, inkludert planprosesser, utvikler seg sjelden lineært. Oftere er de preget av å bevege seg fram og tilbake, samt av å henge sammen med andre prosesser, slik at det er vanskelig å peke på prosessens begynnelse og slutt. Uttrykket sømløs vev er gjerne brukt for å beskrive måten slike prosesser utvikler seg og henger sammen på. Overført på vårt tema, gjennomføringen av Felles fylkesplan, vil dette si at en i og for seg kan betrakte de prosessene som løper sammen i arbeidet med Felles fylkesplan som en del av gjennomføringen. Det ville gjøre evalueringen fullstendig uhåndterlig, empirisk sett. Derfor er det umulig å gjennomføre empiriske studier av slike prosesser uten å foreta en eller form for sekvensering. I den første rapporten fra denne evalueringen (Arbo, Angell og Ringholm 2005) har vi også berørt denne problematikken, med hensyn på avgrensning av planprosessen i forhold til andre politiske prosesser. Vi har der valgt å definere et klart tidspunkt som oppstart for prosessen. Det samme gjør vi for iverksettingsfasen, idet vi regner oppstarten på denne fra det tidspunkt vedtak om Felles fylkesplan er fattet i alle de tre samarbeidende organer; Trondheim kommune, Sør-Trøndelag fylkeskommune og Nord-Trøndelag fylkeskommune 2. Dette innebærer at den delen av planprosessen som har å gjøre med konkretisering av planen i tiltak, utformingen av det som er kalt Samhandlingsprogrammet, regnes som en del av iverksettingen i denne studien. Dette valget et gjort ut fra den begrunnelsen at denne fasen markerer en overgang fra vedtak på det generelle, overordnede nivå til prioritering av praktiske prosjekter. Undersøkelsen av iverksettingen kommer derfor i denne omgang i stor grad til å handle om prosessene omkring, og innholdet i Samhandlingsprogrammene. Det betyr at problemstillingene omkring plan som produkt så vel som plan som prosess blir belyst med utgangspunkt i Samhandlingsprogrammene. Sagt på en annen måte kan innholdssiden i Samhandlingsprogrammet betraktes som en videreføring av innholdet i Felles fylkesplan mens prosessen omkring utformingen og gjennomføringen av dette innholdet kan betraktes som videreføringen av prosessen fram til vedtak om Felles fylkesplan. 2 De formelle vedtakene ble fattet av fylkestingene i Sør-Trøndelag og Nord-Trøndelag 21.okt 2004 og av bystyret i Trondheim 25.nov 2004.

21 19 3 Utformingen av samhandlingsprogrammene Felles fylkesplan gjelder for perioden , mens Samhandlingsprogrammene skal utvikles årlig. Dette kapitlet presenterer måten samhandlingsprogrammet for 2005 og 2006 ble utformet på, kronologien i de to prosessene, hva som har vært konfliktspørsmål underveis, hvilke aktører som har vært viktige i utformingen, samt de viktigste prioriteringene i de to samhandlingsprogrammene. Kapitlet avsluttes med en sammenligning mellom de to årsprogrammene. 3.1 Samhandlingsprogrammet 2005 Arbeidet med Samhandlingsprogrammet for 2005 pågikk delvis parallelt med sluttføringen av arbeidet med Felles fylkeplan, fram til den ble vedtatt i oktober Sekretariatet startet forberedelsene til Samhandlingsprogrammet 2005 i august/september 2004, og dette arbeidet pågikk til disse ble formelt vedtatt, i mars/april Den politiske beslutningsprosessen Trøndelagsrådet var involvert i utformingen av Samhandlingsprogrammet på tre møter i løpet av høsten 2004 (8.sept, 13.okt og 18.nov). På møtet i september behandlet Trøndelagsrådet en rekke enkeltsaker som seinere fikk plass som tiltak i samhandlingsprogrammet. I dette møtet kom det også fram synspunkt om at det måtte vurderes hva som skulle være i Felles fylkesplan, felles handlingsplan og i det enkelte fylkes RUP, og flere gav på dette tidspunktet uttrykk for synspunkt om at handlingsplanene kunne være forskjellig mellom de to fylkene. Trøndelagsrådet arrangerte et eget miniseminar om samhandlingsprogrammet i oktobermøtet. Til dette møtet var en rekke eksterne aktører invitert inn, slik som NHO- Trøndelag, LO fra begge fylker, Innovasjon Norge (IN) fra begge fylker, Næringsforeningen i Trondheim, Sparebank1 Midt-Norge, Aetat, SIVA, Norges tekniske og naturvitenskapelige universitet (NTNU), Høgskolen i Nord-Trøndelag (HiNT), Høgskolen i Sør-Trøndelag (HiST). I dette møtet ble det vedtatt å utarbeide et felles handlingsprogram basert på arbeidet som var gjort så langt, samt innspill som kom fram i møtet. I møtet i november ble begrepet Samhandlingsprogram tatt i bruk, og det ble fremmet en rekke forslag til konkrete tiltak som hver av de tre partene i det indre partnerskapet ønsket å prioritere. Vedtaket fra dette møtet var at Trøndelagsrådet tar det framlagte forslaget til Samhandlingsprogram (SHP) 2005 til orientering og ber om at forslagene blir behandlet videre i Nord- og Sør-Trøndelag fylkesting og Trondheim bystyre.

22 20 Det er med andre ord også ved inngangen til iverksettingsfasen Trøndelagsrådet som har den koordinerende funksjonen i prosessen, på samme måte som ved utformingen av det felles plandokumentet. De tre samarbeidspartnerne har også forslagene til konkretisering oppe til politisk behandling. Samhandlingsprogrammet ble foreløpig behandlet i Nord- Trøndelag fylkesting i desember 2004, og Sør-Trøndelag fylkesting og Trondheim bystyre i januar På samme måte som under behandlingen av fylkeplanen kom det opp nye forslag i de respektive organene. Etter den politiske behandlingen i de tre organene ble det fra Nord-Trøndelag sin side påpekt at endringsforslagene som var kommet fra Sør-Trøndelag gav politiske utfordringer når det gjaldt å komme til enighet. Tidsplanen for behandlingen i Sør-Trøndelag fylkesting og Trondheim bystyre gjorde det vanskelig å få gjennomført administrativ bearbeiding før Trøndelagsrådet skulle ha sin neste behandling. Fra ledelsen i Trøndelagsrådet var det et sterkt ønske om at de tre organene skulle komme fram til enighet på samtlige punkt. Synspunktene som kom fram fra enkelte medlemmer av Trøndelagsrådet høsten 2004, om at de tre partnerne kunne ha forskjellige handlingsplaner, hadde ikke fått gjennomslag. Samhandlingsprogrammet var hovedsaken på møtet i Trøndelagsrådet 28.jaunuar. Delegasjonene hadde ulike standpunkt på noen områder og det var på forhånd knyttet spenning til hvordan dette skulle løses og om de ville greie å komme til enighet. Etter en kort runde i plenum ble det lagt opp til et prosessorientert møte med gruppearbeid, delt etter delegasjoner, ikke etter parti. Det ble understreket at det var viktig med kontakt mellom gruppene, slik at prosessen også gikk mellom delegasjonene. Uenigheter gjaldt særlig to områder, de samme temaene som det var uenighet om i selve planen. Her var det konkretisert til utbygging av Saemien Sijte på Snåsa og CO2-håndtering ved gasskraftverk på Skogn. Når det gjaldt Saemien Sijte dreide diskusjonen seg om hvorvidt det skulle programfestes en utbygging. Dette var viktig for Nord-Trøndelag, mens Sør- Trøndelag ønsket ikke så sterke forpliktelser. Sør-Trøndelag ville benytte samme formulering som lå i en samarbeidsavtale mellom fylkeskommunene i sør-samisk område og Sametinget. Sør-Trøndelag ville prioritere språksenter på Røros først og ville ikke gå inn i saker som kunne forrykke denne prioriteringen. I saken om utbygging av gasskraftverk skulle utbyggingsinteressene ivaretas samtidig som miljøutfordringene rundt håndtering av CO2 utslippene ble ivaretatt. I det førstnevnte tilfellet er konfliktdimensjonen geografisk, mens det i gass-saken først og fremst er langs de partipolitiske linjene konflikten går. I tillegg var det noen mindre saker der det var noe uenighet, men ingen av informantene peker på disse som konfliktspørsmål av noen betydning. I løpet av prosessen under møtet lyktes det å komme fram til formuleringer det kunne skapes enighet om mellom alle tre delegasjonene. Kompromisset var et faktum og Trøndelagsrådet kunne anbefale det første Samhandlingsprogrammet overfor sine respektive organ. Den formelle vedtaksprosessen for samhandlingsprogrammet er tilsvarende som for fylkeplanen. Hvert av de tre organene gjør egne formelle vedtak om årsprogrammet. Trøndelagsrådet er styringsgruppe og har oppfølgingsansvar. De endelige vedtakene av Samhandlingsprogrammet for 2005 skjedde i fylkestinget i Nord-Trøndelag og i Trondheim bystyre i mars 2005 og i Sør-Trøndelag fylkeskommune i april 2005; godt inn i det året Samhandlingsprogrammet gjelder for Innhold i Samhandlingsprogramet 2005 Trøndelagsrådet formulerte tre kriterier for prioriteringen av tiltak i Samhandlingsprogrammet for Disse er:

23 Det må gjøre en forskjell. Med det menes at satsingene som løftes fram i Samhandlingsprogrammet må være av en slik karakter at samarbeid innenfor området bidrar til at en større andel av regionens potensial hentes ut, enn om en ikke hadde gått sammen om dette. Det må være ressurser å sette inn. Med det menes at aktørene må være villige til å bruke ressurser på feltet; kompetanse- og personellressurser, økonomiske ressurser eller politisk trykk. Det må ha sjanse til å lykkes. Det er særlig vektlagt at tiltakene for 2005 skal være så vidt realistiske at de kan vise til resultat. Med dette utgangspunktet er det valgt ut en rekke tiltak på bakgrunn av utvalgte mål i Felles fylkesplan. I samhandlingsprogrammet for 2005 er det tatt utgangspunkt i 12 av de til sammen 27 målene fra fylkeplanen. Det er tatt med tema relatert til målsetninger fra samtlige av de seks hovedområdene (innovasjon og verdiskapning, forskning og utdanning, mat og matproduksjon, energi, kommunikasjon og et godt sted å bo og leve). Strukturen i Samhandlingsprogrammet for 2005 er ikke direkte knyttet til strukturen i Felles fylkesplan. Dette Samhandlingsprogrammet er delt inn i ti tema, der hvert tema har en klar henvisning til et mål i felles fylkeplan. Hvert av disse temaene er igjen konkretisert i mellom tre og seks tiltak, til sammen 46 tiltak. Disse tiltakene har ulik detaljeringsgrad og ulikt konkretiseringsnivå. Hvor strengt kriteriene faktisk er brukt til å vurdere det enkelte tiltaket kan variere. Flere informanter har påpekt at tiltak som det var veldig viktig for en av partene å få inn, ofte ikke ble imøtegått av de andre, selv om de kanskje hadde labert engasjement for dette tiltaket, og det ikke fylte kriteriene helt. Flere av tiltakene omhandler myndighetspåvirkning. Det betyr i hovedsak å påvirke statlige eller nasjonale myndigheter i enten pågående saker eller saker som skal opp til avgjørelse, f.eks. felles uttalelse til handlingsprogram for vegvesenet, Jernbaneverket, Avinor og Kystverket, arbeide for økt statlig støtte til Nidarosdomen og sikre statlig finansiering av to museer. Andre tiltak omhandler mer nettverksbygging, f.eks. felles forum for samhandling i det sørsamiske området og bransjeretta arenaer for innovasjon og kommersialisering. En kategori tiltak er meget konkret og handler om å iverksette noe som allerede er planlagt f.eks. avvikle seminar om samferdselsstruktur eller vindkraftseminar. En siste kategori tiltak er kommet kortere og kan beskrives som utrednings- eller avklaringsprosjekter, slik som å utvikle Trondheim interkommunale havn og Skognterminalen i fellesskap, og intensivere arbeidet med en planmessig og ambisiøs utvikling av bioenergi. Samhandlingsprogrammet for 2005 er delt inn i følgende ti tema: 1. Kunst og kultur som næring og opplevelse. (Konkretisert i fem tiltak.) 2. Trondheim og Trøndelag som nasjonalt kirkelig tyngdepunkt. (Konkretisert i fire tiltak.) 3. Styrke og synliggjøre sørsamisk kultur, språk og samfunnsliv. (Konkretisert i fem tiltak.) 4. Et internasjonalt trøndersk næringsliv. (Konkretisert i fem tiltak.) 5. Trøndelag som landets ledende utdannings- og kompetanseregion. (Konkretisert i seks tiltak.) 6. Mat i Trøndelag. (Konkretisert i seks tiltak.) 7. Infrastruktur for naturgass. (Konkretisert i fire tiltak.) 8. Større andel av statlige samferdselsmidler til regionen. (Konkretisert i fire tiltak.) 9. Digital dugnad. (Konkretisert i tre tiltak.) 10. En framtidsrettet energisatsing. (Konkretisert i fire tiltak.) 21

24 22 En del av tiltakene var basert på idéer og forslag som kom opp i arbeidsgruppene i de tidligere fasene i planprosessen, mens de arbeidet med selve Felles fylkesplan 3. Disse arbeidsgruppene, der en rekke eksterne aktører var med, ble bare til en viss grad forsøkt involvert i prosessen med samhandlingsprogrammet. I siste del av utarbeidingen av samhandlingsprogrammet ser det i hovedsak ut til å være aktører fra det indre partnerskapet som har vært involvert. Det at aktører fra de ytre partnerskapene ikke ble sterkere involvert forklarer informantene med at flere av arbeidsgruppene hadde gitt innspill tidligere som kunne benyttes i denne prosessen, dels fordi en ønsket å unngå ytterligere arbeidsbelastninger på gruppene og dels på grunn av meget stram tidsplan. Det kommer fram i intervjuene med informanter som var aktivt med i denne fasen av iverksettingen, at mange av tiltakene som ble tatt inn i Samhandlingsprogrammet for 2005 allerede var igangsatt på ulik vis. For eksempel var det vedtatt å gjennomføre et Vindkraftseminar, og dette ble formulert som tiltak i Samhandlingsprogrammet. Andre tiltak som allerede var igangsatt var Rockmuseum, Innflagging Trøndelag, navet på Mære og en rekke andre tiltak. Det er ikke utarbeidet en helhetlig oversikt over hvor mange av de tiltakene som kom med i samhandlingsprogrammet som allerede var startet opp eller vedtatt i fylkesting eller bystyre da de kom inn på programmet. 3.2 Samhandlingsprogrammet Den politiske beslutningsprosessen Prosessen for å utforme Samhandlingsprogrammet for 2006 ble lagt opp på en annen måte enn for Denne gangen var det en selvstendig prosess, ettersom Felles fylkesplan, vedtatt i oktober 2004, gjelder for hele perioden. Allerede i mai 2005 startet de første administrative diskusjonene om hva slags prosess som skulle legges til grunn for Samhandlingsprogrammet I Nord-Trøndelag var det i løpet av juni en intern prosess for å avklare hvilke tiltak som kunne utkvitteres for 2005, og hvilke det var behov for å videreføre i en eller annen form. I slutten av august 2005 ble alle som hadde ansvar for å gjennomføre tiltak i Samhandlingsprogrammet for 2005 invitert på en felles samling. Ca 40 personer fra ulike tiltak møtte fram. I etterkant av dette møtet ble det utarbeidet statusrapporter for samtlige 46 tiltak i Samhandlingsprogrammet for Av denne framgikk det hvorvidt deltakerne vurderte det slik at det var behov for videreføring av tiltaket eller om det kunne tas ut, enten fordi det var gjennomført eller fordi det ikke passet inn i det videre arbeidet. Denne samlingen gav et viktig grunnlag for et samhandlingsprogram for Trøndelagsrådet har hatt Samhandlingsprogrammet for 2006 oppe på alle møtene høsten I september var det lagt opp til et miniseminar om vurdering og evaluering av Samhandlingsprogrammet for 2005, samt innspill for neste års program. Eksterne innledere presenterte arbeidet rundt flere av tiltakene, slik som samlokalisering av NTNU og Olavfestdagene. I andre del var det gruppearbeid der gruppene drøftet prioriteringer for Til dette miniseminaret var det også invitert en rekke aktører fra det ytre partnerskapet, og disse deltok i gruppene på lik linje med medlemmene i Trøndelagsrådet. 3 Det var i sving en rekke tematiske arbeidsgrupper under arbeidet med Felles fylkesplan, (jfr. Arbo, Angell og Ringholm 2005).

25 I felles fylkesting i oktober 2005, på Røros, for Nord- og Sør-Trøndelag og Trondheim formannskap var det lagt opp til en felles bolk om Samhandlingsprogrammet Først var det en felles innledning og deretter gruppearbeid, der gruppene skulle prioritere mellom ulike tiltak. Resultatene fra gruppearbeidene ble bearbeidet i den videre prosessen. For eksempel var det en del av bakgrunnsstoffet som ble lagt fram for Trøndelagsrådet i oktober. Fylkestingene behandlet deretter samhandlingsprogrammet for 2006 i sine påfølgende møter på Røros. Saken fikk en uventet vending ved at ordføreren i Trondheim trakk inn det som hadde skjedd i saken om kjøp av Trondheim energiverk (TEV) i debatten og stilte spørsmål ved det reelle ønsket om samarbeid i Trøndelag (se nærmere beskrivelse i kap 5). Også i Trøndelagsrådets møte i oktober var Samhandlingsprogrammet for 2006 en sentral sak. Dette møtet ble avholdt uken etter felles fylkestingsmøte, slik at forslagene fra Røros først forelå dagen før dette møtet, etter en meget rask administrativ bearbeiding. Også i dette møtet ble deltakerne delt inn i grupper etter fylkene. De gjennomgikk tiltakene som var foreslått, og utarbeidet forslag til endringer. I etterkant var det en felles runde i plenum der forslag til endringer ble fremmet og drøftet. Noen få punkt forble uavklart fordi de måtte drøftes bredere i de respektive politiske organene hjemme. Den turbulente saken fra Røros satte ikke noe preg på dette møtet. På direkte spørsmål bekreftet ordføreren i Trondheim at kommunen ikke hadde endret noe på sitt syn om deltakelse i samarbeidet om samhandlingsprogrammet og Felles fylkesplan. På Trøndelagsrådets møte i november ble det en ny gjennomgang av Samhandlingsprogrammet for Det kom fram noen endringsforslag i møtet, og disse ble bearbeidet og behandlet slik at det var enstemmighet om planen etter behandlingen. Endelig vedtak av Samhandlingsprogrammet skal foregå av de respektive organene. Det skjedde for fylkestingene i Nord-Trøndelag og Sør-Trøndelag i desember og formannskapet Trondheim i januar. Alle tre organene har dermed godkjent Samhandlingsprogrammet for 2006 slik det ble anbefalt fra Trøndelagsrådet. Bystyret i Trondheim delegerte 4 den politiske behandlingen av samhandlingsprogrammet for 2006 og senere samhandlingsprogram til formannskapet. Begrunnelsen var å forenkle samarbeidsprosessen i forhold til fylkeskommunene Innhold i Samhandlingsprogrammet for 2006 De samme tre kriteriene som ble lagt til grunn for 2005 ble også videreført for programmet for 2006: Det må gjøre en forskjell Det må finnes ressurser å sette inn Sjanse til å lykkes Fra Nord-Trøndelag kom det til møtet i oktober et forslag om å ta inn et nytt kriterium: Balansert utvikling. Det ble noe diskusjon om dette i møtet. I etterkant er resultatet blitt at det ble lagt inn som en mer overordnet ambisjon som gjelder Samhandlingsprogrammet som helhet og ikke for det enkelte tiltak. Strukturen i Samhandlingsprogrammet for 2006 er endret fra det første programmet. I Samhandlingsprogrammet for 2006 er det benyttet de samme overskrifter som i Felles 23 4 I sak 0155/05, i møtet