Schengen og EØS: Farlige forbundsfeller

Transkript

1 ARBEIDSLIV AV MORTEN HARPER Schengen og EØS: Farlige forbundsfeller EØS-avtalens deregulering av arbeidslivet i Norge, prinsippet om fri bevegelse, og Schengen-avtalens avvikling av grensekontroll er gjensidig problemforsterkende. Dette skaper mer og verre kriminalitet i arbeidslivet, og gjør avtalene til farlige forbundsfeller «partners in crime». Morten Harper er jurist og utredningsleder i Nei til EU. Han er redaktør for skriftserien Vett. Seneste bokutgivelse: Hvor går EU? (Nei til EUs årbok 2014)..

2 Drøyt 20 år etter at EØS-avtalen trådte i kraft og 10 år etter EUs østutvidelse i mai 2004, foreligger det i dag omfattende erfaringer og dokumentasjon av problemene som integreringen i det indre markedet har skapt for norsk arbeidsliv. Det nordiske forskningsprosjekt NordMod 2030 gjennomgår i flere rapporter den nordiske modellens utfordringer frem mot Et av funnene i prosjektet, der FAFO deltar fra Norge, er at den frie flyten av kapital og arbeidskraft i det indre markedet er en trussel mot et velregulert arbeidsmarked. 1 Den frie flyten styrker arbeidsgiversiden, som enklere kan hente inn arbeidskraft for lavere lønn. Dermed kan arbeidgiversiden også enklere velge ikke å samarbeide med fagbevegelsen og avstå fra sentralt inngåtte tariffavtaler, som er et vesentlig element i den nordiske modellen. Kunnskapssenteret for fagorganiserte, De Facto, påviser i den nye rapporten «Mot et tredelt arbeidsliv» at integreringen i det indre markedet og omfanget av arbeidsmigrasjonen endrer det norske arbeidslivet dramatisk. 2 Rapporten oppsummerer de negative konsekvensene langs fire dimensjoner: Store, seriøse bedrifter og offentlige virksomheter bruker utenlandsk arbeidskraft til å presse ned lønns- og arbeidsbetingelsene, blant annet gjennom undergraving av likebehandlingsprinsippet og bruk av underentreprenører. Hvor tariffavtaler ikke er allmenngjort, arbeides det ofte på hjemlandets vilkår, med en rekke eksempler på grov sosial dumping. Arbeidslivskriminaliteten har et omfang som truer store deler av det seriøse arbeidsmarkedet. Både sysselsettings- og organisasjonsgraden i Norge er på vei nedover. Ekstreme forskjeller i EØS-området EUs indre marked bygger på fire traktatfestede prinsipper for uregulert eller markedsbasert økonomisk aktivitet: fri bevegelse av varer, tjenester, kapital og arbeidskraft. De samme fire frihetene er grunnprinsippene i EØS-avtalen, som innlemmer Norge og to av de andre EFTA-landene, Island og Liechtenstein, i det indre markedet. Dette markedet med EUs 28 medlemsland og de tre EFTA-landene omtales derfor gjerne som EØS-området. Det er ut fra mange parametre store forskjeller innenfor EØS-området. Vesentlig hva angår arbeidsmigrasjon er de enorme ulikhetene i lønn og sysselsetting. Mens den gjennomsnittlige timekostnaden i Bulgaria er fem euro, er den nærmere 40 euro i Sverige og enda litt høyere i Norge. 3 Altså en forskjell på 800 prosent, tilsvarende fra 40 til 320 kroner. Mens arbeidsløsheten i Norge er rundt 3,5 prosent, er den i enkelte EU-land over 25 prosent med et gjennomsnitt for hele EU på 10,8 prosent. 4 Det vil si tre ganger ledigheten i Norge. Migrasjonen er tydelig: arbeidstagere forflytter seg fra områder med lav lønn og høy arbeidsløshet til områder med generelt høyere lønn og lavere ledighet. Dette gir igjen arbeidsgiverne i høykostland som Norge muligheten til utnytte de regionale forskjellene til å presse ned sine lønnskostnader, gjennom import av arbeidskraft, innleie eller trusler om utflagging med mer. Arbeidsinnvandringen til Norge har økt formidabelt på 2000-tallet. Mens det ved utgangen av 2002 var registrerte bosatte og sysselsatte innvandrere, var tallet ved utgangen av Det er en økning på , omlag 160 prosent. Dette tilsvarer også omtrent hele økningen i sysselsettingen i landet i denne perioden. RØDT! NR

3 ARBEIDSLIV I tillegg er det minst sysselsatte på korttidsopphold. Veksten i arbeidsinnvandring har vært særlig stor fra de østlige EU-landene. 5 Gråsonene strekker seg ut Et hovedpoeng i De Factos rapport «Mot et tredelt arbeidsliv» er at gråsonene mellom arbeidslivskriminalitet og «seriøs» virksomhet er blitt større og verre. De Facto skriver:... store, seriøse selskaper og offentlige virksomheter bidrar til etableringen av et «lovlig» B-lag i arbeidslivet. De er ofte utenlandske arbeidstakere, er ansatt på kortvarige kontrakter i bemanningsselskaper og hos underleverandører og lønnes i beste fall på tariffavtalenes minstesatser. 6 Rapporten beskriver en utvikling der den frie bevegelsen av arbeidskraft og tjenester skaper et tredelt arbeidsmarked: Den første gruppen er de fast ansatte i privat og offentlig sektor. I hovedsak norske borgere, som arbeider ut fra ordinære tariffbetingelser og gjerne er fagorganisert. Den andre gruppen er ansatte i antatt seriøse bemanningsselskap og underkontraktører, som har klart dårligere betingelser spesielt for arbeidstid, overtid og pensjon. De har også et svakt stillingsvern. Dette er stort sett utenlandske personer. Mange ansatte i ordinære selskaper i sektorer med lav avtaledekning og svake fagforeninger har lignende vilkår. Den tredje gruppen er ansatte i virksomheter som driver ulovlig. Det kan for eksempel dreie seg om brudd på arbeidstidsregler, tarifflønn, arbeidsmiljø og skatteregler. Den omseggripende andre gruppen gjør det desto vanskeligere å håndtere problemene i arbeidslivet. Det er ikke tilstrekkelig å styrke myndighetenes kontroll og arbeid mot opplagt ulovlig virksomhet. Fri bevegelse av arbeidskraft Den frie bevegelsen for arbeidstagere og selvstendig næringsdrivende mellom EU-land og EFTA-landene i EØS, er bredt formulert i EØS-avtalens artikkel 28. Man kan ta seg arbeid og flytte fritt innenfor EØS-området, man kan fritt oppholde seg i et annet land for å arbeide og kan bli boende etter å ha hatt arbeid i dette landet. Den fri bevegelsen kan bare begrenses ut fra hensynet til offentlig orden, sikkerhet og folkehelsen. Det er et krav at arbeidet skal utføres i samsvar med de lovene og forskriftene som gjelder innenlandske arbeids-tagere. Næringsvirksomhet har også fri bevegelse, gjennom en avtalefestet etableringsrett i EØS-avtalens artikkel 31, der det heter at det ikke skal være «noen restriksjoner på etableringsadgangen for statsborgere fra en av EFs medlemsstater eller en EFTA-stat på en annen av disse staters territorium.» Likeledes forbyr EØS-avtalen restriksjoner på adgangen til å yte tjenester mellom landene (artikkel 36). Den grensekryssende bevegelsen for arbeidskraft, etableringsretten og tjenestefriheten speiler tilsvarende bestemmelser i Traktaten om EUs funksjonsmåte, det som før ble kalt Romatraktaten (artikkel 45, 49 og 56). Ut fra EUs liberalistiske målsetninger, materialisert i det indre marked og mange års rettspraksis, er dette blant EU-rettens grunnleggende prinsipper. Det er som klar hovedregel forbudt å begrense det frie markedet. Prinsippet er nylig satt på spissen i konflikten mellom David Cameron og Angela Merkel, der den tyske forbundskansleren har erklært at hun heller vil ha Storbritannia ut av EU enn å la britene begrense arbeidsinnvandringen. (Nationen ) Med den såkalte Laval-kvartetten av dommer i ga EU-domstolen 70 RØDT! NR

4 Foto: regjeringen.no den frie bevegelsen og etableringsretten et definitivt overtak foran faglige rettigheter. De fire dommene var: den finske Viking Line-saken om bruk av faglige kampmidler som streik mot utflagging (dom desember 2007), den svenske Laval-saken om streikerett for å sikre lønns- og arbeidsvilkår (desember 2007), den tyske Rüffert-saken om lønnsvilkår ved offentlige oppdrag (april 2008) og Luxembourg-saken (juni 2008) om krav til lønns- og arbeidsvilkår. Alle de fire dommene setter hensynet til etablering og tjenestekonkurransen over behovet for nasjonale reguleringer og faglige rettigheter i arbeidslivet. Slik EU-retten har forrang over medlemslandenes lover, går EØS-avtalens bestemmelser foran andre norske lover og regler hvis det foreligger motstrid (EØS-loven 2). LO-kongressens vedtak i mai 2013 om at ILO-konvensjoner, norske tariffavtaler og arbeidslivslovgivning må gis forrang foran EU-regler, er derfor et krav om å endre EØS-avtalen. Norge er i EØS-avtalen ikke rettslig bundet av EU-domstolens praksis etter at avtalen ble inngått i Generelt ser vi likevel at både EFTA-domstolen og norske domstoler i hovedsak følger EU-domstolens nyere praksis. Det har imidlertid ennå ikke kommet noen sak som har testet ut Laval-kvartettens gjennomslag i EØS. I verftsdommen (mars 2013) om allmenngjøring av tariffavtaler så vi for øvrig at Høyesterett konkluderte annerledes enn EFTA-domstolens forståelse av EU/EØSretten. Høyesterett fant at allmenngjøringsforskriften for verftene, med nasjonale krav til minstelønn samt reise, kost og losji, var forenlig med gjeldende EØS-rett. Dette utløste en rasende reaksjon fra EFTAdomstolens president Carl Baudenbacher, som mente Høyesteretts praksis undergraver EØS-avtalen. (Aftenposten ) Schengen uten grensekontroll Gjennom tilslutningen til Schengen-avtalen er grensekontrollen for personer mellom Norge og de fleste EU-landene avskaffet. RØDT! NR

5 ARBEIDSLIV Den første samarbeidsavtalen ble undertegnet allerede i Amsterdam-traktaten fra 1997 integrerte Schengen-reglene formelt i EU, og det ble gjort en rekke endringer. Dette førte til at samarbeidsavtalen med Norge (og Island) måtte reforhandles. En ny avtale kom på plass i 1998 og ble godkjent av Stortinget året etter. Avtalen trådte i kraft i Schengen-avtalen var politisk omstridt, og særlig blant de EU-kritiske partiene var det motstand mot å inngå en så omfattende avtale med EU. Schengen-regelverket har stor betydning for vilkårene for organisert kriminalitet og mulighetene til å bekjempe den også innenfor arbeidslivet. Ved siden av den skjerpede ytre grensekontrollen, altså mot land utenfor Schengen, er avtalens rasjonale felles regler for passering av de indre grensene. Borgere i Schengen-landene, samt alle tredjelandsborgere med gyldige innreisedokumenter, skal kunne reise fritt i hele Schengen-området uten å bli underlagt personkontroll ved landegrensene. Schengenområdet omfatter alle EU-landene unntatt Storbritannia, Irland, Kypros, Bulgaria og Romania, samt EFTA-landene Norge, Island, Liechtenstein og Sveits. Innenfor Schengen-området er det samtidig etablert felles regler for politisamarbeid og utlevering av kriminelle, samt et felles informasjonssystem for politi- og påtalemyndigheter. Siden Maastrichttraktaten ble inngått for drøyt tyve år siden, har EU bygget ut et omfattende regelverk for justis og innenriks (justice and home affairs). Samarbeidet omfatter blant annet et utstrakt politi- og påtalesamarbeid, felles regler for yttergrensekontroll, intern passfrihet, en stadig mer integrert innvandringspolitikk (asyl, visum m.m.), harmonisering av strafferegler og straffeprosess og flere former for sivilrettslig samarbeid. Dette er områder som tradisjonelt har vært regnet til kjernen av nasjonal suverenitet og myndighetsutøvelse. Samarbeidet har mer og mer blitt løftet inn i EUs traktatverk og institusjonelle system og dermed omdannet til overnasjonal EU-rett. Norge har, i tillegg til Schengen-avtalen, inngått flere bilaterale avtaler om politi- og påtalesamarbeid med EU. Herunder deltagelse i det europeiske politikontoret Europol. Utenlandsk politi kan forfølge antatte forbrytere inn i Norge og pågripe dem. «Økt bevegelse av kriminelle bander» Etter å ha fremhevet de praktiske fordelene ved avviklingen av personkontrollen, fastslår Europautredningen: «Skyggesiden er at det også har medført økt bevegelse av kriminelle bander.» 7 Det er en viktig erkjennelse. Opphevelsen av grensekontrollen sammen med adgangen til fritt å søke arbeid og studere i hele EØS og teknologiutviklingen har på 2000-tallet gjort det langt enklere å utøve kriminell virksomhet over landegrensene. Selv om det er vanskelig å måle en isolert virkning av Schengen-avtalen, er det liten tvil om at avviklingen av personkontrollen har gjort hverdagen enklere for de kriminelle og utfordringene større for politiet. Allerede for ti år siden fastslo Europol at: Organisert kriminalitet utnytter sine muligheter i en utvidet europeisk union med mindre intern grensekontroll, ved å høste gevinster fra aktivitet på tvers av landegrensene. 8 Kripos har også flere ganger uttrykt bekymring over økt organisert kriminalitet i Schengen-området. 9 Schengen er av avtalens tilhengere blitt fremstilit som et nødvendig redskap i kampen mot organisert kriminalitet. På mange måter er det imidlertid Schengen-systemet selv som har skapt en situasjon som gjør mer omfattende, ressurskrevende politiinnsats nødvendig. 72 RØDT! NR

6 Desto mer paradoksal blir situasjonen, når mange av de tiltakene som skal kompensere for avviklingen av grensekontroll, har vist seg å true personvernhensyn og menneskerettigheter. Informasjonsutveksling mellom politi- og utlendingsmyndigheter står sentralt gjennom Schengen Information System (SIS), visainformasjonssystemet VIS og fingeravtrykksbasen Eurodac. Prümavtalen øker mengden data som skal utveksles ytterligere. Hvis fingeravtrykket ditt lagres av politiet i Norge, vil det i prinsippet for personvern og datasikkerhet, med britiske Statewatch i spissen, har karakterisert SIS som en trussel mot personvernet. Dette handler både om datakvalitet og tilgjengelighet. Når innregistrering av nye filer er mulig ved en halv million terminaler i alle Schengens medlemsland vil det nødvendigvis være ulik praksis for registrering mellom medlemslandene, og fare for at menneskelig svikt fører til at uriktige opplysninger blir registrert. Når det gjelder tilgjengeligheten av informasjonen i systemet finnes det utstrakte muligheter for misbruk av opplysningene. En halv million terminaler innebærer at flere millioner polititjenestemenn og grensevakter har tilgang til sensitiv informasjon om svært mange mennesker. Farlige forbundsfeller være tilgjengelig i alle Schengens medlemsland. Datasystemer er mindre sikre, og mer sårbare for misbruk, desto flere som har tilgang til dem. Når ekstremt sensitiv informasjon som fingeravtrykk og DNA deles mellom alle Schengen-landene, forutsettes det et strengt fokus på personvernkontroll. En rekke organisasjoner som arbeider De Facto er i sin rapport tydelig på at det er en sammenheng mellom EØS-avtalen og problemene i arbeidslivet: I rapporten dokumenterer vi at angrepene på lønns- og arbeidsvilkårene er en direkte følge av EØS-avtalens fri flyt-regime og EU/EØSrettens prinsipp om at fri bevegelighet skal prioriteres foran beskyttelse av arbeidstakerne. 10 Selv om det er erfart et økende problem med grensekryssende kriminalitet i Norge etter EUs østutvidelse, er det ikke gjort noen systematisk gjennomgang av hvordan Schengen-avtalen har virket spesifikt på kriminalitet i arbeidslivet. Det er imidlertid ingen forhold som tilsier at arbeidslivet skulle være unntatt fra den generelle tendensen med en forsterking av organisert og grensekryssende kriminalitet. Aftenposten har for eksempel nylig avdekket det som trolig er organisert hvitvasking av betydelige midler i malerbransjen gjennom en rekke oppslag nå i høst. 11 Prinsippene i både EØS- og Schengenavtalen trekker i én og samme eskalerende retning, som også er erfart i praksis: RØDT! NR

7 ARBEIDSLIV Økende migrasjon av arbeidskraft, inkludert utstasjonerte arbeidere. Økende etablering av mer eller mindre fiktive firma for næringsvirksomhet. Økende grensekryssende kriminalitet. Uten Schengen-avtalen ville EØS-borgere fortsatt ha samme rett til å søke arbeid i Norge, men personkontrollen ved grensen kunne reetableres. Dette alene ville selvsagt ikke stanse grensekryssende kriminalitet, men ville både ha en avskrekkende effekt og gi faktiske kontrollmuligheter som man ikke har i dag. Omvendt, i en situasjon uten EØS og med Schengen, kunne mulighetene for å drive næringsvirksomhet i gråsonen begrenses kraftig gjennom nasjonalt regelverk, og motivasjonen for å utnytte den frie grensepasseringen inn til Norge ville bli mindre. Kombinasjonen av EØS-avtalens deregulering av arbeidslivet i Norge sammen med Schengen-avtalens avvikling av grensekontroll er gjensidig problemforsterkende. Dette gjør avtalene til farlige forbundsfeller «partners in crime», om man vil, i norsk arbeidsliv. Unntak og handlingsrom Norge er i Schengen ikke fullstendig avskåret fra å foreta personkontroll, men vilkårene for annet enn ren stikkprøvekontroll er svært strenge. Grensekontrollen kan bare gjeninnføres for et begrenset tidsrom, og må være begrunnet i trusler mot landets sikkerhet og orden eller i særskilte situasjoner der kontrollen ved Schengens yttergrenser ikke er ivaretatt. EU-kommisjonen må varsles på forhånd, og man må konsultere med de andre Schengen-landene. 12 Norge har i forbindelse med Nobel-prisutdelinger og etter 22. juli-terroren i 2011 benyttet denne unntaksprosedyren. Kontrollen har i alle tilfeller vært avviklet etter få dager. Juridisk er det tvilsomt om kriminaliteten i arbeidslivet kan begrunne bruk av unntaksbestemmelsen. Det skal mye til å påvise at problemene er en trussel for samfunnsordenen, og årsakssammenhengen med manglende grensekontroll må også dokumenteres. Politisk er derimot dette et mulig virkemiddel, og den periodevise bruken av grensekontroll i ulike EU-land har handlet mer om politikk enn juss. EØS-avtalen har også en beskyttelsesklausul i artikkel 123, som tillater nasjonale reguleringer som normalt er forbudt ut fra prinsippene om fri bevegelse. Denne klausulen som blant annet gjelder situasjoner med «alvorlig indre uro som truer den offentlige orden» er imidlertid aldri benyttet, og det er lite som tyder på at den vil få praktisk betydning. Langt viktigere er det såkalte handlingsrommet i EØS. Både i måten EØS-direktiver gjøres til norsk rett og måten EØS-regler praktiseres på av myndigheter og domstoler, er det en stor grad av skjønn. Et viktig poeng i denne sammenhengen er at praktiseringen av reglene i EU og EFTA-landene ut fra EØS-avtalen kan utvikle seg i ulike retninger. Selv om utgangspunkt er at bestemmelsene skal forstås likt, jf. den såkalte homogenitetsmålsetningen som uttrykkes i EØS-avtalens artikkel 6. Her tas det et eksplisitt forbehold for den «fremtidige utvikling av rettspraksis», altså domsavgjørelser etter 2. mai 1992 da EØS-avtalen ble undertegnet. Det fremgår også av Avtale om opprettelse av et overvåkingsorgan og en domstol (ODA-avtalen) artikkel 3 samt EØS-avtalens artikkel at EFTA-domstolen ikke er bundet av EU-domstolens nye praksis. Det er en målsetning at fortolkningen skal være ensartet og man skal utveksle opplysninger om hverandres dommer, men det er ingen absolutte bindinger om lik praksis. EFTAdomstolen skal gjøre sine egne vurderinger ut fra kildene som foreligger, jf. uttrykket «med full respekt for domstolenes uavhengighet» i EØS-avtalens artikkel RØDT! NR

8 Finnes det en løsning innenfor EØS? Selv om det foreligger et juridisk handlingsrom som politisk bare stykket og delt er forfulgt, ikke minst gjennom unnlatelsen av å bruke den avtalefestede vetoretten mot særskilt problematiske regelverk som tjenestedirektivet og vikarbyrådirektivet, er det vanskelig å se for seg en betydelig skjerpet nasjonal regulering av arbeidslivet innenfor dagens EØS-avtale. Ett eksempel på at EØS-avtalen har amputert et nasjonalt tiltak mot arbeidslivskriminalitet er overvåkingsorganet ESAs inngripen overfor krav til offentlige anbud. I tråd med Norges forpliktelser i ILOkonvensjon nr. 94 endret den rødgrønne regjeringen i 2008 forskriften til loven om offentlige anskaffelser slik at oppdragsgiver skal stille krav om at arbeidstakere hos både leverandører og underleverandører ikke har dårligere lønns- og arbeidsbetingelser enn det som følger av gjeldende landsomfattende tariffavtaler, eller det som er normalt for sted og yrke. Etter krav fra ESA endret regjeringen i 2011 forskriften slik at at henvisningen til «det som er normalt for vedkommende sted og yrke» ble fjernet. Pålegget svekket virkningen av tiltaket, ettersom det i praksis kan være stor forskjell på minstetariff og gjengs lønn. Transportnæringen er blant de delene av arbeidslivet som er særlig hardt rammet av EØS-avtalen. Grensekryssende transport er nesten fullstendig overtatt av utenlandske sjåfører, ofte så dårlig betalt at det er sosial dumping. 13 Kabotasjekjøring, transport mellom steder i et annet land enn transportøren hører hjemme, er blitt omfattende. Det er i utgangspunktet ikke tillatt i Norge, men transportører fra EØSland kan lovlig kjøre tre kabotasjeturer innen én uke, før man må kjøre ut av landet. EU-kommisjonen ønsker å fjerne alle begrensninger for kabotasjekjøring, og det er trolig bare et spørsmål om tid før Norge vil møte krav om videre liberalisering i EØS-avtalen. I stedet for et forbud, som burde være enkelt å håndheve, pålegger EØS-avtalen et system som er langt vanskeligere å håndheve. I praksis ser vi at kontrollen er svak, og det eksakte omfanget av ulovlig kabotasje uavklart. Ut fra de opplevde problemene med blant annet kabotasjekonkurranse, sosial dumping og ulovlig virksomhet, har Transportarbeidetforbundet trukket den konklusjonen at en løsning på problemene ikke er mulig innenfor EØS-avtalen. Forbundets landsmøte i januar 2014 vedtok enstemmig et krav om oppsigelse av dagens avtale. I vedtaket heter det at Transportarbeidetforbundet vil arbeide for: At Norge sier opp dagens EØS-avtale. En stadig strøm av EU-direktiver og EØS-regler utgjør en trussel mot norske faglige rettigheter, f. eks. vikarbyrådirektivet, postdirektivet, kabotasjereglene og Jernbanepakke Noter: 1 Rapporten «De nordiske aftalemodeller i åbne markeder udfordringer og perspektiver». NordMod 2030, delrapport 9, Mot et tredelt arbeidsliv. Norsk arbeidsliv ti år etter østutvidelsen av EU. De Facto, Rapport 4: Ibid, side Kilde: Eurostat tall. 5 De Facto Rapport 4:2014, side 6. 6 Ibid, side 5. 7 NOU 2012:2 Utenfor og innenfor, side Europols årsrapport 2005 om organisert kriminalitet, forordet. 9 Se for eksempel VG De Facto Rapport 4:2014, side Se for eksempel «Politiet: Slik er «edderkoppens» svarte nettverk», Aftenposten Schengen grensekodeksen, 2006, del II. 13 De Facto Rapport 4:2014, side «Vil si opp EØS-avtalen», , transportarbeider.no/kunder/ntf/cms.nsf/pages/vi-si-oppes-avtalen RØDT! NR