Spesialundervisning - oppfølging av brukernes rettigheter

Transkript

1 Rapport fra forvaltningsrevisjon om Spesialundervisning - oppfølging av brukernes rettigheter Klæbu Februar 2007 side 1

2 Forord Denne forvaltningsrevisjonen er gjennomført på oppdrag av Klæbu kommunes kontrollutvalg i perioden desember februar Undersøkelsen er utført i henhold til NKRFs standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001. Revisjon Midt- Norge IKS vil takke alle som har bidratt konstruktivt med informasjon i undersøkelsen. Trondheim, Anna Ølnes /s/ Ansvarlig forvaltningsrevisor - SPESIALUNDERVISNING - 2

3 0 Sammendrag Revisjon Midt-Norge ble i brev av fra Kontrollutvalgssekretariat Midt-Norge IKS (Konsek) bedt om å forberede gjennomføring av prosjekt med fokus på spesialundervisning i henhold til enkeltvedtak i Klæbu kommune. Bestillingen lyder som følger: Kommunen som skoleeier er forpliktet til å gi alle elever en individuelt tilpasset undervisning og enkelte elever spesialundervisning. Dette utfordrer både organisering av innholdet og hvordan fysiske omgivelser er tilpasset pedagogiske krav. Med skolereformen Kunnskapsløftet skal det legges ytterligere vekt på tilpasset opplæring. Det vurderes som aktuelt å se på hvordan kommunen ivaretar og tilrettelegger kommunen for at krav om tilpasset opplæring og spesialundervisning gjennomføres i tråd med lovverk og overordnede føringer. Kontrollutvalget vedtok i sak 26/2006 å begrense prosjektet til enkeltvedtak/spesialundervisning. På et møte den i kontrollutvalget i Klæbu la revisor fram en prosjektskisse der flere innfallsvinkler ble foreslått. Kontrollutvalgets tilbakemelding var at prosjektet skulle fokusere på brukernes rettigheter med tanke på informasjon, medvirkning og medbestemmelse. Hovedproblemstillinger for prosjektet har vært om Klæbu kommune har tilfredsstillende rutiner og praksis i forhold til vurdering, vedtak og oppfølging av spesialundervisning Delproblemstillinger har vært: Gis det i forbindelse med vurdering av og vedtak om spesialundervisning tilstrekkelig informasjon om elevens utbytte av den ordinære undervisningen og hvilket opplæringstilbud som skal gis til eleven? Legges det til rette for medvirkning fra eleven og foreldrenes side, og blir deres syn vektlagt i forbindelse med utformingen av tilbudet om spesialundervisning? Ivaretas retten til individuell plan, og bestemmelsene om mål og innhold i denne planen, og utarbeides det hvert halvår oversikt over opplæringen som eleven har fått og vurdering av elevens utvikling? Revisjonskriteriene er hentet fra opplæringslovens kapittel 5 om spesialundervisning. Hovedinntrykket er at kommunen, som i dette tilfellet vil si barne- og familietjenesten og de tre skolene, har gode ruiner og praksis i forhold til vurdering, vedtak og oppfølging av spesialundervising. Konklusjonen er at kommunen har rutiner for å gi informasjon til elev og foreldre, og det går fram av malene at det skal gis vurdering av elevens utbytte av den ordinære undervisningen. Rutinene sikrer også at foreldrene gis informasjon om hvilket opplæringstilbud som skal gis. Revisor savner imidlertid tydeligere beskrivelser av dette for barn som blir meldt inn før skolepliktig alder. Det er lagt til rette for medvirkning fra elevens og foreldrenes side i forbindelse med utforming av individuell plan (skal godkjennes) og der elevene har ansvarsgruppe. Ellers legges det til rette for medvirkning i ordinære fora som foreldremøte og foreldresamtaler. Hvorvidt foreldrenes syn vektlegges i utformingen av tilbudet er vanskelig å si. Inntrykket er at skolene og PPT vektlegger å gi eleven og foreldrene forståelse av hva spesialundervisning innebærer. Det er imidlertid betenkelig dersom det, som enkelte gir uttrykk for, tas ressursmessige hensyn i vurderingen av spesialundervisning. Kommunen ivaretar elevens rett til individuell plan, og de har rutiner som sikrer at foreldrene skriver under. I hvor stor utstrekning eleven og foreldrene medvirker utover det går ikke fram av - SPESIALUNDERVISNING - 3

4 informasjonen revisor har gjennomgått. I malene for IOP går det fram at det skal settes mål og delmål, samt forslag til tiltak og materiell, samt forslag til organisering av tilbudet. Gjennomgang av halvårsrapporter viser målene evalueres og elevens utvikling vurderes. En god del av elevmappene er ikke komplette med tanke på IOP og halvårsrapporter. Revisor anbefaler at skolene sørger for at mappene er komplette. - SPESIALUNDERVISNING - 4

5 0 SAMMENDRAG BAKGRUNN Rett til spesialundervisning Tilpasset opplæring Organisering av spesialundervisning i Klæbu PROBLEMSTILLINGER, REVISJONSKRITERIER OG METODE Problemstillinger Revisjonskriterier Metode INFORMASJON OG MEDVIRKNING Informasjon om utbytte av undervisningen og forslag til tilbud Elevens og foreldrenes medvirkning Vektlegging av foreldrenes synspunkt Revisors vurdering INDIVIDUELL OPPLÆRINGSPLAN OG HALVÅRSRAPPORTER Individuell opplæringsplan IOP-rapporter Revisors vurdering HØRING KONKLUSJON SPESIALUNDERVISNING - 5

6 1 Bakgrunn I plan for forvaltningsrevisjon fra 2006, som kommunestyret i Klæbu vedtok den 16. februar 2006, var forvaltningsrevisjon om tilpasset opplæring og spesialundervisning et av fire prioriterte prosjekt. Kontrollutvalget vedtok i møte den 5.9. å avgrense prosjektet til spesialundervisning. Revisjon Midt-Norge ble i brev av fra Kontrollutvalgssekretariat Midt-Norge IKS (Konsek) bedt om å forberede gjennomføring av prosjekt med fokus på spesialundervisning i henhold til enkeltvedtak i Klæbu kommune. Bestillingen lyder som følger: Kommunen som skoleeier er forpliktet til å gi alle elever en individuelt tilpasset undervisning og enkelte elever spesialundervisning. Dette utfordrer både organisering av innholdet og hvordan fysiske omgivelser er tilpasset pedagogiske krav. Med skolereformen Kunnskapsløftet skal det legges ytterligere vekt på tilpasset opplæring. Det vurderes som aktuelt å se på hvordan kommunen ivaretar og tilrettelegger kommunen for at krav om tilpasset opplæring og spesialundervisning gjennomføres i tråd med lovverk og overordnede føringer. Kontrollutvalget vedtok i sak 26/2006 å begrense prosjektet til enkeltvedtak/spesialundervisning. På et møte den i kontrollutvalget i Klæbu la revisor fram en prosjektskisse der flere innfallsvinkler ble foreslått. Kontrollutvalgets tilbakemelding var at prosjektet skulle fokusere på brukernes rettigheter med tanke på informasjon, medvirkning og medbestemmelse. Kontrollutvalget har i vedtaket avgrenset prosjektet til 200 timer. 1.1 Rett til spesialundervisning Rett til spesialundervisning er hjemlet i opplæringslovens kapittel 5, I henhold til 5-1 har elever som ikke har, eller ikke kan få tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet, rett til spesialundervisning. I vurderingen av hvilket opplæringstilbud som skal gis, skal det særlig legges vekt på utviklingsutsiktene til eleven. Opplæringstilbudet skal ha et slikt innhold at det samlede tilbudet kan gi eleven et forsvarlig utbytte av opplæringen i forhold til andre elever og i forhold til de opplæringsmålene som er realistiske for eleven. Elever som får spesialundervisning, skal ha det samme totale undervisningstimetallet som andre elever, jf. 2-2 og 3-2. Før det fattes vedtak om spesialundervisning har eleven rett til sakkyndig vurdering, jfr Vurderingen skal vise om eleven har behov for spesialundervisning, og hvilket opplæringstilbud som bør gis. Den sakkyndige vurderingen skal blant annet redegjøre for og ta standpunkt til elevens utbytte av det ordinære opplæringstilbudet. Rettighetene rundt spesialundervisning vil bli nærmere gjennomgått i kapittel 2.2 om revisjonskriterier. Nedenfor gjennomgås kort prinsippene for tilpasset opplæring og spesialundervisning sett i lys av det. 1.2 Tilpasset opplæring Tilpasset opplæring har vært et bærende prinsipp i formålsparagrafen for opplæring i opplæringsloven, som ble vedtatt i 1998, og som sist ble endret i forbindelsen med kunnskapsløftet. Med kunnskapsløftet har oppmerksomheten rundt tilpasset opplæring blitt styrket. Tilpasset opplæring innebærer at alle elever skal få en opplæring som er tilpasset sine forutsetninger, og for noen elever betyr det særskilt tilrettelagt opplæring i form av spesialundervisning. - SPESIALUNDERVISNING - 6

7 Figur 1 nedenfor illustrerer prinsippet om tilpasset opplæring. Figuren er omarbeidet i forhold til en figur som revisor har fått presentert i forbindelse med en tidligere forvaltningsrevisjon om samme tema i en annen kommune. Figur 1: Prinsippet i opplæringsloven om tilpasset opplæring og spesialundervisning ALL OPPLÆRING Tilpasset opplæring Spesialundervisning enkeltvedtak Ordinær undervisning I Stortingsmelding 30 ( ) Kultur for læring ble det pekt på at et likt tilbud til alle ikke gir et likeverdig tilbud. For å gi et likeverdig tilbud, må skolen gi en variert og differensiert opplæring. Det er dette som ligger i opplæringslovens bestemmelser om at opplæringen skal tilpasses elevenes og lærlingenes forutsetninger. Retten til tilpasset opplæring kan ivaretas innenfor opplæringens ordinære rammer eller i form av spesialundervisning. Spesialundervisning er en rettighet for elever som ikke har eller som ikke kan få tilfredsstillende utbytte av den ordinære opplæringen. Kvalitetsutvalget 1 mente at dagens skole i for liten grad klarer å leve opp til målet om at alle elever skal ha inkluderende og tilpasset opplæring. De viste til at det er stor variasjon i bruken av spesialundervisning mellom skolene og mellom kommunene, og at det er vanskelig å dokumentere virkningen av spesialundervisningen for mange elever. Utvalget mente også at vedtak om spesialundervisning i mange tilfeller har vist seg å være begrunnet i andre behov enn elevenes behov for spesielt tilrettelagt opplæring, særlig gjelder dette i forbindelse med atferdsproblemer. I tillegg mente utvalget at dagens spesialundervisning virker ekskluderende og fører til en unødig byråkratisering som er svært ressurskrevende. Kvalitetsutvalget foreslo derfor å fjerne retten til spesialundervisning, og å forsterke kravet om tilpasset opplæring for alle elevene. Det foreslo videre at elever med situasjonsbestemte behov skal ha rett til spesiell tilrettelegging, og at det for elever som har en individuell plan ut fra bestemmelser i helselovgivningen fattes enkeltvedtak om avvik fra gjeldende læreplan dersom dette er nødvendig. Kvalitetsutvalgets hovedhensikt med forslaget om å fjerne retten til spesialundervisning var å tvinge frem en ny organisering av opplæringstilbudet som ivaretar behovene til de svakeste elevene bedre. Regjeringen (Bondevik II) vektla imidlertid i St.meld. 30 ( ) at i mange læringssituasjoner vil spesialundervisning med tilførsel av kompetanse eller andre tiltak være et riktig og nødvendig virkemiddel for å gi eleven den tilpassede opplæringen hun eller han har krav på. De pekte likevel på at det er grunn til å tro at omfanget av spesialundervisning i enkelte kommuner er høyere enn det burde være, ut fra en vurdering av elevens behov for og utbytte av slik opplæring. Den store variasjonen kommuner og skoler imellom i bruk av spesialundervisning og resultater i læringsutbytte dokumenterer dette. Utdannings- og forskningsdepartementet mente at det var grunn til å tro at det ville bli vanskeligere å ivareta retten til tilpasset opplæring dersom retten til spesialundervisning fjernes. Vedtak om spesialundervisning er etter departementets vurdering nødvendig når det er behov for en tilpasning som ikke kan gis innenfor rammene av ordinær tilpasset opplæring og i de tilfeller der målene for opplæringen skal være andre enn de som er fastsatt i læreplanene. I tillegg innebærer bestemmelsene om spesialundervisning saksbehandlingsregler som sikrer rettssikkerheten når det er 1 Utvalgt oppnevnt ved kongelig resolusjon 5. oktober 2001 for å vurdere innhold, kvalitet og organisering av grunnopplæringen. NOU 2002:10 Førsteklasses fra første klasse, delutredning I, og NOU 2003:16 I første rekke, delutredning II. - SPESIALUNDERVISNING - 7

8 tvil om det ordinære opplæringstilbudet til eleven fungerer godt nok. Derfor ble prinsippene om tilpasset opplæring og spesialundervisning videreført, men med sikte på en gjennomgang av og forenkling av saksbehandlingskravene, herunder kravene til individuelle opplæringsplaner. Det er imidlertid et klart mål at spesialundervisning skal være nødvendig for en lavere andel elever enn hva det har vært fram til nå. Samtidig er det behov for å bedre kvaliteten på den spesialundervisningen som gis. 1.3 Organisering av spesialundervisning i Klæbu Pedagogisk psykologisk tjeneste (PPT) inngår organisatorisk under barne- og familietjenesten i Klæbu, som ledes av tjenesteleder for barne- og familietjenesten. Hensikten med denne organiseringen er å samle kompetansen i spesialundervisning og sosial- og barnevernsetaten på et sted. I denne rapporten brukes betegnelsen PPT om tjenesten. Det er tre skoler i Klæbu, Tanem oppvekstsenter, 1-7, Sørborgen skole, 1-7, og Klæbu ungdomsskole, Det er delegert til respektive rektorer å fatte vedtak om spesialundervisning. Dette fremgår av delegasjonsreglement Hjemmel er opplæringsloven Problemstillinger, revisjonskriterier og metode Temaet spesialundervisning kan belyses fra ulike sider. Dette prosjektet belyser, i tråd med kontrollutvalgets oppdrag, brukernes rettigheter med tanke på informasjon, medvirkning og medbestemmelse. Vi vurderer ikke ressursbruken på spesialundervisning, eller hvorfor Klæbu kommune har forholdsvis mange vedtak, som også kunne vært aktuelle tema. 2.1 Problemstillinger Har Klæbu kommune tilfredsstillende rutiner og praksis i forhold til vurdering, vedtak og oppfølging av spesialundervisning? Delproblemstilling 1: Gis det i forbindelse med vurdering av og vedtak om spesialundervisning tilstrekkelig informasjon om elevens utbytte av den ordinære undervisningen og hvilket opplæringstilbud som skal gis til eleven? Delproblemstilling 2: Legges det til rette for medvirkning fra eleven og foreldrenes side, og blir deres syn vektlagt i forbindelse med utformingen av tilbudet om spesialundervisning? Delproblemstilling 3: Ivaretas retten til individuell plan, og bestemmelsene om mål og innhold i denne planen, og utarbeides det hvert halvår oversikt over opplæringen som eleven har fått og vurdering av elevens utvikling? Delproblemstilling 1 og 2 beskrives i kapittel 3 og delproblemstilling 3 beskrives i kapittel 4. - SPESIALUNDERVISNING - 8

9 2.2 Revisjonskriterier Revisjonskriteriene er hentet fra Lov om opplæring, Sist endret i Før sakkyndig vurdering og vedtak skal det innhentes samtykke fra eleven/foreldrene: 5-4: Det skal legges til rette for medvirkning fra eleven og foreldrenes side Eleven og foreldrenes syn skal vektlegges i forbindelse med utformingen av tilbudet om spesialundervisning For elever som får spesialundervisning skal det utarbeides individuell opplæringsplan (IOP): 5-5: Det skal utarbeides en individuell opplæringsplan for elever med spesialundervisning Det skal hvert år utarbeides en oversikt over opplæringen eleven har fått Det skal utarbeides en vurdering av elevens utvikling hvert halvår Oversikten og vurderingen skal sendes eleven/elevens foreldre 2.3 Metode Til grunn for revisors gjennomgang ligger elevmapper som har vært tilgjengelig i PPTs arkiv. Et utvalg på 25 mapper er plukket ut for elever som har vedtak om spesialundervisning, ut fra lister på ca 50 elever som har enkeltvedtak. Samtlige mapper tilhører elever i skolepliktig alder. Barnehagene er holdt utenfor, men de berøres likevel indirekte fordi mange elever har blitt oppmeldt før skolepliktig alder. Revisor har også foretatt intervju med de tre rektorene i kommunen, sammen med ansvarlig for spesialpedagogikk eller rådgiver for to av skolene. Det ene intervjuet ble foretatt over telefon. Rektorene fikk tilsendt spørsmålsskjemaet i forkant. Det ble skrevet referat fra intervjuene, som ble verifisert av intervjuobjektene. Revisor har dessuten fått oversendt og gjennomgått det skolene og PPT har av skriftlige rutinebeskrivelser innenfor dette området. - SPESIALUNDERVISNING - 9

10 3 Informasjon og medvirkning Revisor har gjennomgått 25 elevmapper, og vurdert hvorvidt det systematisk framgår at elever og foreldre har blitt informert og medvirket i saker rundt spesialundervisning, og hvorvidt deres synspunkt har blitt vektlagt i uformingen av opplæringen ( 5-4). Revisor har også gjennomgått det som foreligger av skriftlige maler hos PPT og de tre skolene. 3.1 Informasjon om utbytte av undervisningen og forslag til tilbud PPT er i ferd med å utarbeide en kvalitetsperm der maler for prosessen rundt deres rolle i forhold til prosessene som angår spesialundervisning blir beskrevet. I en stor del av elevmappene revisor har gått gjennom har elevene blitt oppmeldt gjennom et eget skjema. Her framgår det hva som er årsaken til at eleven meldes opp, hvilket utbytte, og hvilke problemer eleven har med den ordinære opplæringen, og på hvilken måte spesialundervisning vil være bra for eleven. Foreldrene skal signere dette skjemaet, og det framgår også hvilke klagemuligheter eleven og foreldrene har. Revisor har ikke funnet tilsvarende systematisk informasjon for barn som har blitt oppmeldt før skolepliktig alder. Fra Tanem oppvekstsenter har vi mottatt en beskrivelse av saksgang ved drøfting av elever i ressursteam 2, evt. oppmelding til Barne- og familietjenesten, og videre i forhold til individuell opplæringsplan og evaluering. Det framgår her: 1. For elever som blir meldt til spesialpedagogisk team på skolen og deretter drøftet på ressursteam, skal det foreligge muntlig samtykke fra foredrene. Det går videre fram at saken i noen tilfeller skal drøftes anonymt. 2. Tiltak skal drøftes og settes i gang, og at foreldrene skal bli orientert i etterkant av møte (ressursteam). I noen tilfeller kan foreldrene delta på møtet. 3. Foreldre skal delta i utfyllingen av skjema for oppmelding til PPT. 4. Rapport fra eventuelt utredningsarbeid skal legges ved henvisningen som også sendes til foreeldre. Foreldrene skal gjøres kjent med innholdet i rapporten og skrive under på den før den går til PPT. 5. Skolen får kopi av mottatt henvisning fra PPT. 6. Etter PPTs utredning blir skole, og foreldre kalt inn til et tilbakemeldingsmøte. Dersom eleven er kvalifisert for spesialundervisning skal skolen utarbeide forslag til individuell opplæringsplan, og dette skal gjøres sammen med foreldrene. Foreldrene skal være gjort kjent med planen og den skal være underskrevet før den går til PPT. 7. En ferdigskrevet IOP sendes PPT og foreldre. Et eksemplar legges i mappa. 8. Sakkyndig tilråding blir skrevet av PPT og sendt til skole og foreldre. 9. Rektor fatter vedtak, som sendes til foreldre. 2 Ressursteam er en fast gruppe som består av ulike typer kompetanse. Folk fra skolen, helsesøster, barne- og familietjenesten. Foreldre deltar ikke. - SPESIALUNDERVISNING - 10

11 10. Individuell opplæringsplan skal evalueres hver høst og vår. Det vises til en aktivitetsplan for spesialundervisning, der frist for rapportering framgår. Rapporten skal sendes foreldre og PPT. Rektor og spesialpedagog utdypet prosedyrene, og viste til at skolen er pålagt å ha to konferanser med hjemmet hvert år. I forhold til elever med individuell plan er det flere konferanser i året. Både i IOP-en og i andre skjemaer er det et avsnitt om elevens utbytte av spesialundervisningen. Dette blir grundig diskutert med foresatte før eleven meldes opp til PPT. Skolen har en ressursgruppe med møter en gang i måneden. Her møter skole, barne-og familietjenesten, helsesøster, fysioterapeut og lege, alt etter hva man har behov for. I disse møtene tar skolen (kontaktlærer) opp barn som man ønsker å drøfte og får veiledning i teamet. Ansvarsgruppe etableres for de som har IOP. For andre elever, med lettere diagnoser finns det samarbeidsmøter. Det er alltid den som har spesialundervisning som er konferanseperson og ansvarlig for konferansen, i samarbeid med kontaktlæreren. Fra Sørborgen har revisor fått tilsendt en beskrivelse av hvilke prosedyrer som gjelder ved søknad om enkeltvedtak. Nedenfor gjengis beskrivelse av prosedyrene: 1. Bekymringsmelding sendes spesialpedagogisk veileder. 2. Spesialpedagogisk veileder tester eleven. 3. Dersom eleven trenger videre utredning, meldes han opp til ressursteam. Dette må godtas av de foresatte. Her blir elevens problem drøftet, det blir gitt råd for oppfølging eller eleven blir anbefalt henvist videre til PPT. 4. Fastlagt skjema fylles ut og skrives under av foresatte og skole. 5. De foresatte får på bakgrunn av oppmeldinga av eleven, en samtale med PPT. 6. PPT utreder/ tester eleven og gir en sakkyndig tilrådning som sendes foreldre og skole. 7. Skolen gjør et enkeltvedtak med bakgrunn i den sakkyndige tilrådinga. Den sendes foreldrene, den opplyser også om klageadgang og klagefrist 8. Det utarbeides en IOP som. tar utgangspunkt i den sakkyndige tilrådinga IOP vurderes to ganger i året, høst og vår. Rektor informerte i intervju om at også her er foreldremøter og foreldresamtaler viktige fora for å diskutere elevens utbytte av opplæring. Det skrives referat fra møtene, som underskrives av både foreldrene og eleven. Kontaktlærer bringer saken inn i ressursteamet, som har en fleretatlig sammensetning. Foreldrene deltar ikke der. En bekymringsmelding, som foreldrene godkjenner, utarbeides, før henvisning går til PPT. Det utarbeides årsplan for hele klassen. De elevene som får spesialundervisning får en individuell opplæringsplan. Denne tar utgangspunkt i klassens årsplan, men det gjøres tilpasninger til elevens forutsetninger. Dokumentasjonen vi har fått fra Klæbu ungdomsskole inneholder utskrift fra en nettside med en generell orientering til foreldre/foresatte om tilpasset opplæring/spesialundervisning. Om spesialundervisning er det beskrevet: Dersom foreldre/foresatte mener at barnet har behov for spesialundervisning, har de et ansvar for å melde fra til skolen. Ansatte i skolen har et særskilt ansvar for å melde fra dersom han/hun mener at en elev ikke har tilfredsstillende utbytte av opplæringen. - SPESIALUNDERVISNING - 11

12 Før det blir gjort vedtak om spesialundervisning, skal det foreligge sakkyndig vurdering. Eleven, eller foreldrene skal gi samtykke i at det blir foretatt en sakkyndig vurdering. Eleven eller foreldrene kan på eget initiativ ta kontakt med sakkyndig instans. Videre er det informasjon om hva den sakkyndige vurderingen skal inneholde, og hvordan ansvaret for denne er organisert i Klæbu. Det opplyses videre om enkeltvedtak, og at det er rektor som fatter vedtak. Skrivet har også opplysninger om at elev og foreldrene så langt som råd er skal involveres i arbeidet med IOP, og at statusevalueringen skal sendes til eleven og foreldre/foresatte. Deretter opplyses det om klagemuligheter og klageinstanser. Rektor og rådgiver ved skolen utdypet dette i intervju. En sak som kommer fra skolen starter vanligvis med at en lærer melder behovet inn til rektor og til spesialpedagogiskveileder. Skolen har et ressursteam som består av PPT, barnevern, psykolog og helsesøster, i tillegg til faglærer, spesialpedagogisk lærer og rektor fra skolen. Med tanke på oppmelding til PPT drøftes den som en X- sak. At en sak drøftes som X-sak vil si at drøftingene rundt eleven er fullstendig anonymisert. Dersom navnet skal tas opp innhentes det samtykke fra foreldre. Ressursteamet har månedlige møter og ledes av spesialpedagogisk veileder. Ikke alle saker trenger å bli drøftet i ressursteamet, men det er et ønske at de skal det. De innrømmer at skolen mangler en del skriftlig nedfelte instrukser, men de hevder at ting blir gjort. Det er startet et arbeid med hva en gjør fra "A til Å" i slike saker. Det er ønsket bistand fra PPT i dette arbeidet. De hevder at skolens praksis hviler på at personalet har mye erfaring og er rutinerte, men ved sykdom eller store endringer i personalet vil kanskje skriftlige rutiner mangle. IOP-en bygger ved Klæbu ungdomsskole, som ved de andre skolene, på et testgrunnlag. Faglige screeninger ligger til grunn, som skolen utarbeider og sender til PPT. Foreldre er med på dette, og dersom de er uenige i oppmelding på faglig grunnlag gjøres PPT oppmerksom på det. Til syvende og sist er det skolen som må ta ansvar, og melde opp eleven til PPT dersom foreldrene ikke samtykker. Forslaget til IOP må skolen samarbeide med foreldre om. Kontaktlærer skriver IOP i samarbeid med fagfolk og foreldre, før den sendes til PPT for sakkyndig vurdering. Skolen sikrer foreldrenes medvirkning i utforming av, og oppmelding til PPT ved at kontaktlærer har samtaler med foreldre. Kontaktlærer foretar screening i samarbeid med skolens fagpersoner, og gjør vurdering i samarbeid med foreldre, og de får resultater av undersøkelsen. De blir enige om de skal gå videre i arbeidet med IOP eller ikke. Ruller ballen videre tas dette opp i ressursgruppen og ballen ruller videre. Forslaget til IOP sendes til foreldre. De trakk også fram de to basene, som er et opplegg for tilpasset opplæring, uten at det er spesialundervisning. I den ene basen skrives det kontrakter med hjem og elev og på bakgrunn av diskusjoner og opptaksprosess. Det skrives en kontrakt fra gang til gang. Skolen legger vekt på å gjøre foreldre trygge og føle seg ivaretatt, og på måten gjøre de i stand til å bruke ressursene sine. Det arrangeres møter hver måned i starten og med lengre mellomrom etter hvert som det går bra. 3.2 Elevens og foreldrenes medvirkning I elevmappene som revisor har gjennomgått finnes det for en del elever innkallinger og referater fra møter i ansvarsgrupper og samarbeidsgrupper. Ansvarsgruppe, som er den mest brukte benevnelsen, er en gruppe som opprettes for elever med individuell plan (plan som gjelder elever med sammensatte tjenestebehov). I ansvarsgruppen deltar også foreldrene. Referatene fra møtene følger en mal, hvor blant annet foreldrenes vurdering av eleven i forhold til lekser, fritid osv. går fram. For de elevene som det ikke er etablert ansvarsgruppe for, er det i forhold til de ulike godkjenningsprosedyrene og ordinære foreldresamtaler at de får systematisk medvirkning. - SPESIALUNDERVISNING - 12

13 3.3 Vektlegging av foreldrenes synspunkt I Opplæringslovens 5-4 heter det at foreldrenes syn skal vektlegges ved utforming av tilbudet. I et par av de 25 elevmappene som revisor har gått gjennom går det fram av dokumentene at foreldrene ikke føler seg tilstrekkelig hørt i saksbehandlingen rundt spesialundervisning. I intervjuene med rektorene framgår det at det er få uoverensstemmelser mellom skolenes og sakkyndiges vurderinger, og elevenes og foreldrenes syn. Alle tre skolene gir tilbakemelding om få klager. En av rektorene sier at foreldrene er bevisst på sine rettigheter om innsyn, men at det i forbindelse med arbeidet med IOP er vanskelig for foreldre å komme med faglige innspill. Av motforestillinger nevner rektoren at frykt for at barnet skal være alene er mest utbredt. Skolen bruker mye tid på å informere om hvordan spesialundervisning egentlig foregår, og at det ikke må være synlig at barnet får spesialundervisning. Det forekommer at elever har ulike læremidler, noe som kan oppleves stigmatiserende for mange elever og foreldre. Skolen prøver da å understreke at læremidlene også kan variere for de elevene som inngår i den ordinære undervisningen. Dette ligger i tilpasset opplæring. Heller ikke de andre rektorene opplever at det er uenighet av betydning. Foreldrene har vært interessert i arbeidet. En rektor fortalte at dersom det er uenighet dreier det seg ofte om at foreldrene mener eleven må få mer ressurser til spesialundervisning. Ressurser skal ikke være styrende, men en av rektorene mente at vedtak likevel styres av ressursene. Det ble hevdet at barn med store behov blir dårligere ivaretatt og at med kunnskapsløftet er det en målsetting å få ned andelen elever som får spesialundervisning. 3.4 Revisors vurdering Opplæringsloven fastslår at det før sakkyndig vurdering og før vedtak skal det innhentes samtykke fra eleven og foreldrene. Revisor har et klart inntrykk av at skolene i Klæbu og barnetjenesten har systemer for å i vareta dette. Dokumentasjon viser at oppmelding av elever til sakkyndig til PPT skjer med foreldrenes samtykke. Intervju bekrefter dessuten at dette avklares med eleven og foreldrene i for eksempel foreldresamtaler. Når det gjelder barn som er oppmeldt før skolepliktig alder er, etter revisors vurdering, noe av informasjonen i mappene som er gjennomgått noe mangelfull når det gjelder prosessen fram mot henvisning til PPT. Revisor har inntrykk av at foreldre til elever med sammensatte behov medvirker i henhold til 5-4. Det legges det til rette for medvirkning fra eleven og foreldrenes side i utformingen av tilbud, ved at de deltar i ansvarsgruppemøter. Dokumentasjonen av medvirkning er noe svakere for de elevene som har enklere problematikk. Etter revisors vurdering er det vanskelig å vurdere hvorvidt foreldrenes syn vektlegges i utformingen av tilbudet. Det gis et inntrykk i intervjuene av at en stor del foreldrene ikke har faglige forutsetninger for å aktivt delta i utformingen av tilbudet. I den grad det er uenighet mellom foreldre og skole er det revisors inntrykk at skolen går langt i å informere og avdramatisere spesialundervisning der foreldrene er skeptiske. - SPESIALUNDERVISNING - 13

14 At det tas ressursmessige hensyn i vurderingene finner revisor betenkelig, men vil likevel peke på at skolene ser ut til å strekke seg langt der uforutsette og store behov dukker opp. - SPESIALUNDERVISNING - 14

15 4 Individuell opplæringsplan og halvårsrapporter Elever som har vedtak om spesialundervisning har rett til individuell opplæringsplan. Denne planen skal så langt som råd er utarbeides sammen med foreldrene. Planen skal rulleres hvert år så lenge eleven har vedtak om spesialundervisning. Planen skal inneholde mål, delmål og tiltak/metode, i tillegg til at det skal gå fram hvordan undervisningen skal organiseres. Det skal hvert år utarbeides en oversikt over opplæringen som eleven har fått, og hvert halvår skal det gjøres en vurdering av elvens utvikling. Oversikten og vurderingene skal foreligge skriftlig, og kopi skal sendes eleven og foreldrene. 4.1 Individuell opplæringsplan Revisor har gjennomgått elevmapper ved barne- og familietjenesten, rutinebeskrivelser ved skolene og intervju med rektorene. Elevmappene som revisor har gjennomgått inneholder alle individuelle planer for ulike år. Ikke alle mappene er komplette med tanke på at det skal være planer for hvert år eleven får spesialundervisning. Skolene i Klæbu har en felles mal for hvordan IOP-en skal bygges opp. Malene har vært under forandring, men alle IOP-ene som revisor har gjennomgått inneholder mål, delmål og hvilke tiltak som skal gjennomføres respektive år. Alle planene inneholder også beskrivelser av hvordan opplæringen skal organiseres. Av de 25 mappene som ble gjennomgått var det en IOP som manglet underskrift fra foreldre. I et skrivet revisor har fått fra Tanem oppvekstsenter går det fram at utarbeidingen av IOP starter etter at eleven og foreldrene har vært i tilbakemeldingsmøte med PPT, sammen med kontaktlærer og spesialpedagogisk veileder. På dette møtet får eleven og foreldrene tilbakemelding om eleven er aktuell for spesialundervisning etter enkeltvedtak. Dersom eleven er det starter arbeidet med individuell opplæringsplan. Foreldrene skal være godt kjent med planen, og skal skrive ender før den går til sakkyndig vurdering. Det er kontaktlærer, sammen med spesialpedagog som har ansvar for at arbeidet blir utført. Spesialpedagogisk veileder har ansvar for å oversende alle IOP-er til PPT. Det er nedfelt i saksgangslisten til kommunen at de skal delta. Foreldrene blir innkalt til møte der de deltar i utarbeidelsen av planen. Planen skrives ferdig og sendes hjem til foreldre som signerer og returnerer den til skolen. Skolen sender den så til PPT. Om utformingen av IOP ble det i intervjuet sagt at målene skal være tydelige og målbare, og de skal kunne evalueres. Derfor varierer det fra lærer til lærer hvor lang tid det brukes på dette. Det er frister for når IOP og tilhørende rapporter skal sendes til PPT. Spesialpedagogisk veileder koordinerer IOParbeidet, og skal sørge for at IOP-ene blir oversendt til PPT innen fristen. Rektor oppbevarer IOP på kontoret innelåst og viser til at det er mye folk innom på kontoret hennes og henter de ut, noe som tyder på at de er i aktiv bruk. Dokument og intervju med rektor ved Sørborgen skole viser samme rutiner og praksis der som ved Tanem. Tilsendt materiale fra Klæbu ungdomsskole viser også der at IOP skal ha realistiske opplæringsmål, hvilke tiltak som skal settes i verk for å nå målene, og hvordan opplæringen skal organiseres. Videre heter at planen skal, så langt som råd er, utformes i nært samarbeid med eleven, foreldre/foresatte og sakkyndig instans. Planen skal følge som vedlegg til enkeltvedtaket. I intervjuet med rektor og rådgiver ble det informert om at skolen er i ferd lage en ny mal for IOP. I dette arbeidet har de brukt mal fra Midt-Norsk Kompetansesenter for adferd som grunnlag. - SPESIALUNDERVISNING - 15

16 Bakgrunnen for at malen endres er at det elementet som heter "situasjonsbeskrivelse" er for mye synsing. MNK mener at man skal gå på faget og fastsette målsettinger, metodikk og mål etter det. Skolen kommer til å ta initiativ overfor PPT i arbeidet med å endre maler. 4.2 IOP-rapporter Opplæringsloven har bestemmelser om at det skal hvert år utarbeides en oversikt over opplæringen eleven har fått, og det skal en vurdering av elevens utvikling hvert halvår. Oversikten og vurderingen skal sendes elevens/elevens foresatte. I Klæbu kommune har PPT utarbeidet aktivitetsplan for aktiviteter som har med spesialundervisning å gjøre, framgår det at halvårsapporter skal sendes inn til PPT i løpet av juni og desember. I elevmappene revisor har gjennomgått er ikke samlingen av halvårsrapporter komplett. For 8 av de 25 mappene som er gjennomgått mangler det halvårsrapporter for et eller flere halvår. I de gjennomgåtte rapportene framgår det av alle at det er gjort vurderinger, eller evalueringer, av de oppsatte målene. Hvorvidt målene har vært realistiske, og med det evalueringen, ligger utenfor dette prosjektet å vurdere. Rapportene underskrives av kontaktlærer. For noen rapporter framgår det at kopi er sendt til blant annet elevens foreldre, men ikke for alle. I skrivet revisor har fått fra Tanem oppvekstsenter heter det i et av de 10 punktene at IOP skal evalueres høst og vår. Det vises til aktivitetsplan for spesialundervisning (nevnt ovenfor). Videre står det rapporten skal sendes foreldre og PPT. I intervju med rektor og spesialpedagog ble det informert om at det evalueres både høst og vår. På spørsmål om det er noe forskjell på måten det rapporteres på disse to halvårene ble det sagt at de ikke ses isolert. Evalueringen i juni er mer en statusoppsummering, mens til jul er det en tydeligere evaluering av mål. Rektor går også igjennom listene og følger med om at det evalueres halvårlig. Skolene kan be barneog familietjenesten om utsettelse. Det bekreftes i intervjuet at hull kan forekomme i arkivene når det gjelder IOP- er og halvårsplaner. Prosedyrene for halvårsrapporter er de samme ved Sørborgen skole, som ved Tanem oppvekstsenter. Også her bekreftes det at hull kan forekomme, og det ble spesielt pekt på at siste rapportering sannsynligvis inneholder en del mangler for denne skolen, på grunn av sykefravær. Rektor understreket at hun har frarådet å sende halvårsrapporer til PP-tjenesten så lenge det har vært sykefravær. Klæbu ungdomsskoles praksis avviker ikke spesielt fra de andre skolene. Spes.ped.koordinator skal påse at fristene følges. Alle rapportene blir skrevet av lærerne, men spes.ped.koordinator må "purre og mase" på lærerne. IOP og halvårsrapporter etterspørres fra PPT, da de skal ha komplette mapper. 4.3 Revisors vurdering Elever som har vedtak om spesialundervisning har rett til individuell opplæringsplan. Denne planen skal så langt som råd er utarbeides sammen med foreldrene, og den skal inneholde konkrete og målbare mål og tiltak, samt beskrivelse av hvordan tilbudet skal organiseres. Revisor har grunn til å fastslå at underskrift fra foreldre inngår som rutine ved alle skolene før forslag til IOP går til sakkyndig vurdering. Grad av medvirkning utover det avhenger antakelig av hvilke faste - SPESIALUNDERVISNING - 16

17 samarbeidsfora som er etablert rundt eleven. Det vies her til kapittel 3. om elevens og foreldrenes medvirkning. Mappene i PPT arkiv er ikke komplette med tanke på at det ikke er samsvar mellom hvilke år det foreligger planer for og halvår det foreligger rapporter for. Det varierer dessuten i dokumentasjonen hvorvidt kopi av rappotene går til foreldrene eller ikke, men på grunnlag av intervju med rektorene har revisor inntrykk av at dette inngår i de faste rutinene. 5 Høring Et utkast til rapport har vært til rådmannen på høring. Rådmannens kommentarer til rapproten følger vedlagt (vedlegg). Rådmannen har fire kommentarer til rapporten: 1) Kommunestyrets vedtak om forvaltningsrevisjon av tilpasset opplæring, og kontrollutvalgets bestilling. Rådmannen etterlyser en begrunnelse for valg av tilnærming. Revisor vil her vise til kontrollutvalgets bestilling, som gikk ut på at utvalget ønsket et prosjekt som primært belyser brukernes rettigheter, og om kommunen følger opp disse. Det er tatt inn en setning på side 6, etter kontrollutvalgets vedtak i sak 26/2006 om dette. 2. Figur 1, Prinsippet i opplæringsloven om tilpasset opplæring Rådmannens kommentar går ut på at det er misvisende å synliggjøre tilrettelagt opplæring som et avgrenset område. Revisor er enig og har endret figuren på side 7 ved å ta bort tilrettelagt opplæring. Revisor har i tillegg lagt til en setning om hvordan figuren har oppstått. 3. Barn som er oppmeldt til PPT før skolepliktig alder Rådmannen reagerer på at barn før skolepliktig alder omtales i undersøkelsen og revisors vurderinger all den tid prosjektet ble avgrenset til ikke å gjelde barnehagene. Mappene revisor har gjennomgått er for barn og ungdom i skolepliktig alder. Noen av disse ble imidlertid oppmeldt til PPT før de kom i skolepliktig alder. Informasjonen rundt oppmelding synes ikke å være så systematisk for disse som for de som blir oppmeldt av skolene. Revisor har endret noe i teksten på side 13, fra "Når det gjelder barn som er oppmeldt før skolepliktig alder mener revisor at dokumentasjonen er noe mangelfull når det gjelder prosessen fram mot henvisning til PPT." til "Når det gjelder barn som er oppmeldt før skolepliktig alder er, etter revisors vurdering, noe av informasjonen i mappene som er gjennomgått noe mangelfull når det gjelder prosessen fram mot henvisning til PPT." 4. Vektlegging av ressurser i forbindelse med vedtak om spesialundervisning Rådmannen stiller spørsmål om revisor har tilstrekkelig grunn for å for å vurdere og konkludere i forhold til utsagnet om at det tas ressursmessige hensyn i forbindelse med vedtak om spesialundervisning (s. 13) Her vil revisor gjøre oppmerksom på at det ikke er revisors konklusjon at det gjøres, men at det advares mot å gjøre det. Advarselen bygger på verifisert utsagn fra en rektor om at dette gjøres. Det er ikke foretatt endringer på det punktet. - SPESIALUNDERVISNING - 17

18 6 Konklusjon Revisjonens hovedspørsmål i undersøkelsen har vært om Klæbu kommune har tilfredsstillende rutiner og praksis i forhold til vurdering, vedtak og oppfølging av spesialundervisning. Hovedinntrykket er at kommunen, som i dette tilfellet vil si barne- og familietjenesten og de tre skolene, har gode ruiner og praksis i forhold til vurdering, vedtak og oppfølging av spesialundervising. Fokus for undersøkelsen har vært om rutiner og praksis i tilstrekkelig grad i varetar brukernes, i dette tilfellet eleven og foreldrene, rettigheter. Konklusjonen er at kommunen har rutiner for å gi informasjon til elev og foreldre, og det går fram av malene at det skal gis vurdering av elevens utbytte av den ordinære undervisningen. Rutinene sikrer også at foreldrene gis informasjon om hvilket opplæringstilbud som skal gis. Revisor savner imidlertid tydeligere beskrivelser av dette for barn som blir meldt inn før skolepliktig alder. Det er lagt til rette for medvirkning fra elevens og foreldrenes side i forbindelse med utforming av individuell plan (skal godkjennes) og der elevene har ansvarsgruppe. Ellers legges det til rette for medvirkning i ordinære fora som foreldremøte og foreldresamtaler. Hvorvidt foreldrenes syn vektlegges i utformingen av tilbudet er vanskelig å si. Inntrykket er at skolene og PPT vektlegger å gi eleven og foreldrene forståelse av hva spesialundervisning innebærer. Det er imidlertid betenkelig dersom det, som enkelte gir uttrykk for, tas ressursmessige hensyn i vurderingen av spesialundervisning. Kommunen ivaretar elevens rett til individuell plan, og de har rutiner som sikrer at foreldrene skriver under. I hvor stor utstrekning eleven og foreldrene medvirker utover det går ikke fram av informasjonen revisor har gjennomgått. I malene for IOP går det fram at det skal settes mål og delmål, samt forslag til tiltak og materiell, samt forslag til organisering av tilbudet. Gjennomgang av halvårsrapporter viser målene evalueres og elevens utvikling vurderes. En god del av elevmappene er ikke komplette med tanke på IOP og halvårsrapporter. Revisor anbefaler at skolene sørger for at mappene er komplette. - SPESIALUNDERVISNING - 18